一、体制改革的迫切性

1.改革进入攻坚阶段。当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。经过30年改革得出的一条经验是，改革的顺利推进有赖于配套改革的同步跟进，否则，难以深化。实践表明，经济体制改革强力推进，在许多方面取得了骄人的成绩，但也不得不承认改革出现能动减弱和徘徊。究其原因，除了既得利益集团的阻挠之外，一个重要的共识就是政治体制改革的相对滞后，一些看似经济领域的问题难以破解，实质是来自于非经济领域（包括行政管理体制）的拖累。

2.因应外在压力。因应经济全球化和加入

WTO，我们的一个美好希冀就是尽快融入全球市场，共享信息、知识等资源，强化与世界沟通，在学习中彼此相长。但是，先进体制构架、价值工具、共性理念的全球扩散，无疑考验着准备搭乘全球化快车而自身的行政理念、管理体制与方法不相匹配的国度。压力下发生的被动型嬗变带来的无法回避阵痛是必须付出的代价，但是收益大于成本是决策的铁律。当收获未来收益的时候，我们应该感谢“外部压力”。

3.转变政府职能已经成为改革突破的重要节点。实行市场经济，意味着新的逻辑。用市场规则去检验计划经济时代的政府，必须承认它的“全能主义”和“无所不能”。职能定位的无限性，管理实践中必然扛起一些不该做的事情，必然介入了一些不该介入的领域。因而也成为一些体制机制错乱的根源。改革在所难免，也无法回避。

4.服务对象意识的升华。改革深度和开放的一项重要收益是公民的民主意识、参与意识、维权意识增强。开放和东西交流导致的西方价值在中国的传播和扩散，使更多的人认识到，政府只是个人权利让渡后形成的契约产物（西方契约理论的观点），本质上只是人民为了更好保护私权利的一种工具。

二、服务型政府的概念、特征

第一，服务型政府是一个具有核心竞争力的政府。在我国，这个核心竞争力就是社会主义的基本价值，就是社会平等、政治民主和以人为本。这一核心竞争力是与人类文明发展的大趋势相一致的，是我们构筑国家“软实力”的基本要素。一个服务型政府，首要的特征就是张扬社会主义的基本价值，离开社会主义的基本价值、宪法原则和我们党的执政理念谈服务型政府，这个服务型政府就可能是无本之木、无源之水。

第二，服务型政府是一个民主和负责的政府。就是说，是一个人民民主和对人民负责的政府。前者是指政府的性质，后者是指政府的目的。人民民主是共和国宪法所赋予人民的基本权利，特别是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利，它界定了政府的有限性。宪法规定的这“四个民主”权利，反映了社会主义民主政治的本质，在现实的制度安排中一个都不能少。公民通过正常程序和渠道参与国家治理，表达自己的愿望，是服务型政府的本质特征，惟其如此，才能体现社会主义制度的优越性，也才能真正建立一个服务型政府。

第三，服务型政府是一个法治和有效的政府。依法行政是现代政府的一个基本特征，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。我国政府就其本质来说，是依据宪法原则建立并按照宪法原则运作，宪法是我国的根本大法，只有尊重宪法并按照宪法原则办事，才能在全社会树立政府的权威，确立政府的社会公信力。

第四，服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府。提供公共产品和服务，核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上，要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望。要真正关心社会的弱势群体。政府必须下决心把钱投到以改善人民群众生活质量，关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等方面来。

第五，服务型政府是一个实现了合理分权的政府。合理分权是完善政府治理、优化政府结构的一个重要内容，是建立服务型政府的重要手段。合理分权是现代政府的一个重要特征，是提高政府工作效率的一个重要手段。在我国目前的发展阶段，合理分权是我们建立服务型政府所遇到的一个最复杂的结构性难题，解决得不好，就可能制约我国经济社会的发展，造成社会失序和国家混乱。

三、构建服务型政府的思路

（一）建立服务型政府的零散实践。随着改革的深化和体制的转型，转轨虽然没有完成，但是经过努力，一些方面已经具有服务型政府的特征，零散于实践之中，比如，（1）约束权力方面：加强法制建设、廉政建设，强调宪政与民主理念，加强社会的监督和权力机关监督、法治的监督，提出以法治国新理念；（2）提高行政效率方面：进行数轮的机构改革，启动审批体制改革，鼓励和推广制度创新，比如建立政府服务中心、政务超市的新型的服务形式，加强电子政务建设，强化政务公开和信息公开；（3）在政府职能转变方面：深圳“三分制”改革确定“划浆者”与“掌舵者”角色的实践；（4）在引入市场机制方面，一些公共产品与公共服务开始引入政府采购、合同出租等市场形式，重大决策还引入了听证制度和决策委员会制度（5）绩效评价方面：扩大基层的民主实践，扩大公民有序的政治参与，在评价方法上更多的考虑社会的态度和发扬民主评议，修正过去过度追求GDP的评价体系（6）公务员队伍建设：任前公示、财产申报、竞争上岗、离任审计、行政责任追究、引咎辞职、科学考评等制度设计，以及行政伦理的教育。（7）在理论上：除了继续秉承“全心全意为人民服务”、“领导就是服务”的理念外，最近又强调“立党为公、执政为民”和“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”等为政主张。（8）独具特色的党的监督和对干部任用等方面的监督与制约，以及党政分开和党的领导主要是政治领导理论与政策方面的实质性突破等。

（二）建立服务型政府的途径。

第一，行政观念的转变。必须承认，改革之所以出现徘徊，一个重要的原因就是受到落后观念抵抗，无论是经济改革，还是政府改革，我们的一些体制框架被强行植入现代社会，进入市场经济，然而，观念仍旧停留在过去时期的计划时代。经验表明，正式制度发挥作用必须依赖于非正式制度的匹配，在一定条件下，非正式制度的作用更为彰显。托克维尔在《美国的民主》中详细地分析了一种文化、风俗习惯、民族精神等与法律和实施之间的关系，认为，任何好的法律，如果与本民族的文化风俗习惯不相适应，那么在社会中是很难执行的。所以，一项被认为是好的制度移植与借鉴，有赖于观念的配合、认知模式的配合、文化兼收性的配合。

第二，转变政府职能，明确角色定位。这是建立服务型政府的重中之重。由于计划经济的体制的惯性，我们的政府职能管了不该管的事情，介入了不该介入的领域，最大的表现就是直接介入微观，直接介入竞争性领域，以行政命令取代市场机制，造成政府———企业———市场三者之间关系的错乱，突出表现为政企不分、政资不分、党政不分，权力的过度集中和管制盛行。这种本位错位或者职能错位导致的后果之一就是对真正职能的挤兑，无限职能定位对称出的无限责任，使得政府没有精力顾及自身的真正职能，或者以粗糙的管理和服务疲于应付，直接辜负公民的信任。

第三，公共管理的企业化。服务型政府也叫企业化政府，其根本价值之一就是将企业的管理方法和理念引入到政府管理之中。之所以引入企业方法，源于政府与企业绩效对比形成的强烈反差。企业在激烈的竞争中不断的创造着卓越，而政府却因为官僚制崇尚层级节制导致的效率低下。企业之所以不断创造辉煌，一个重要的理念就是顾客至上理念的支配，只有满足顾客的需求，企业才能立足于激烈的市场竞争。正因为建立了以需求为中心的营销理念，全面质量管理、团队精神、灵活的用人机制、扁平化的组织结构才被创新出来，为企业发展提供支持。

第四，完善政府部门的绩效评估体系，建立责任政府。按照西方契约理论，政府的公权利来源于人民对部分私权利的让渡，政府与人民之间存在着委托与代理关系，人民对政府进行绩效评价出于以下几点考虑，一是存在公权力的悖论，即公共权力的“公属”和“私掌”的分离后，公共权力的“私掌”有可能使其失去控制，而演化为危害社会的强权力量，人民必须通过绩效评价对其进行监督；二是犹如企业所有者将资产委托给经营者经营后，面临的问题就是由于信息不对称、激励不相容、责任不对称出现“代理问题”导致的“内部人控制”，绩效评价的功用作为一种评价信息源，反馈着受托者认真履行自身的职责的情况；三是作为一种信息反馈给政府提高受托责任质量进行自管理工具。

第五，树立依法行政理念。依法行政是构建服务型政府的根本保证。权力天然属性是容易被滥用，特别是，随着社会演进，行政权力逐渐随着公共事务和公共范围的扩大，逐渐扩大并膨胀起来。在人民将权力赋予政府的时候，也设计了一套机制来约束政府，防止公权力被滥用。这种机制就是法治或者宪政，也就是政府在行使公权力的时候，必须具有法律依据，也就是要依法行政。依法行政意味着政府必须是责任政府，权力来源于受托，意识不到自身的责任就会产生任性与张狂，产生服务异化。

第六，切实塑造行政文化。行政文化是在社会文化的基础上通过行政机关及其行政人员各种行政活动所形成的一种精神文化形态。任何组织的结构、运转程序、决策过程以及行政人员行为、作风、态度、价值观等都直接或间接的受到行政文化的制约和影响。塑造行政文化就是将一些诸如依法行政、清正廉洁、公道正派、坚持原则、热情服务等行政价值理念、行政伦理观念体通过塑造和培育，渗透到每个工作人员的DNA中，变成一种内在的、自发的行为，从而和一些正式制度一起共同发挥作用。