城市作为一个巨系统，近年来持续遭受多样化的复合型灾害风险冲击，如何增强城市韧性日益成为全球城市管理者与灾害风险应急管理领域研究者的共识。联合国《2030年可持续发展议程》中将“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类居住区”列为可持续发展目标之一。国家“十四五”规划纲要提出“顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”。党的二十大报告指出：“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设。”“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”

一、韧性城市的概念研究

“韧性”最早出现及应用于工程领域，一般是指金属材料受到外力挤压后恢复到原状的能力。霍林最早对工程韧性进行阐述，认为系统具有单一稳态，面对扰动时以有序、线性的方式恢复到原稳态，且视扰动为威胁。[1]随着对系统构成以及生态环境的研究进一步深入，工程韧性单一、固化的特点逐渐暴露，韧性的概念开始从机械工程领域向生态学拓展。生态韧性承认多重稳态的存在以及系统转入其他稳态的可能性，更侧重关注系统保持最佳稳定状态的能力。随着对系统自身以及其与环境间的作用机制的认识不断加深，韧性概念开始从自然系统的分析转向对社会—生态系统学习和适应能力的研究。沃克等提出，韧性不仅仅是简单系统对于初始平衡状态的恢复和转换能力，而是一种更加复杂的社会—生态系统面对外部压力和内部限制条件激发出的一种变化性、适应性与转变性的能力。[2]

2000年后，韧性理念在社会—经济领域开始得到广泛研究与应用。近年来，城市规模不断发展扩大的同时，也伴随着极端天气、自然灾害、传染病等突发事件的频繁袭扰，城市系统抵御自然灾害及其他危机的脆弱性持续上升，越来越多的城市开始重视提高自身抵抗不确定性风险的能力，韧性城市作为满足这一需求的新模式，强调一个城市系统有足够的能力在经历灾害时，快速反应并作出应对策略，保障居民生活免受重大损害、保持系统持续运转。韧性理论与城市系统相结合后，开拓了城市学研究的内容与视野，众多学者对其内涵进行了不同的阐释，高恩新认为韧性城市的核心就是城市安全管理，目标是达成系统与外部压力的共生共存；[3]陈利等通过梳理韧性城市的概念、内涵，提出韧性城市采用的是一种系统观，目的是使城市系统达到社会、经济与环境综合发展的均衡模式；[4]李彤玥指出韧性城市更加强调从过去的灾害中转换和学习经验，来提升面对风险灾害时的缓冲空间和承受度，这种学习能力也使其区别于其他只具备抵御能力的城市；[5]赵瑞东等从不同的应用领域和语境来阐述韧性城市概念，并在归纳、梳理了不同研究机构及学者对城市韧性的概念解释后，总结得出韧性城市是一个高度复杂的耦合系统，主要由城市经济、社会、生态、制度等人文环境系统组成，韧性体现在应对各类自然或人为灾害时展现出来的适应、恢复以及学习的能力。[6]

二、韧性城市的内在机理

建设韧性城市、有效提升城市抵御风险灾害能力已逐渐成为国内外城市建设者、管理者实现城市可持续健康发展的新选择与新机制。但是建设必须要遵行其内在机理，只有厘清建设过程中的各个环节、把握住重要的组成部分，才能进一步优化韧性城市建设的有效性、增强适用性。

（一）理念指引：坚持“以人为本”的韧性理念

“以人为本”是我国城市建设与发展的根本宗旨。从城市建设与发展的角度来看，树立“以人为本”的价值观意味着城市发展目标发生了转变，城市发展将不再单一化地追求经济发展、将经济指标作为主要导向和衡量标准，而是更加关注城市中的人民的生产、生活需求。从本质上看，“以人为本”就是强调人在城市中的主体地位，尊重人民的需求和选择，把人民的需求和根本利益作为城市建设与发展的出发点与归宿，最终实现人的全面发展。同时，要对传统的规划理念进行衍生式发展，对城市规划进行自上而下的理念革新，在各个环节中都要融入韧性理念，从城市防灾减灾，到经济、社会、生态等多系统，从政府部门到社区、个人，全方位指引各子系统之间提升联系与反馈，助力韧性城市建设。

（二）主体构成：强调城市系统多元协同组织

1.经济韧性——优化城市产业结构

城市经济韧性是反映城市经济系统持续稳定发展的关键指标，也是韧性城市的重要组成部分之一，是由城市生产力与生产关系组成的一个有机综合系统。增强城市经济韧性对于化解各类经济矛盾、促进经济稳定发展具有重要意义，经济韧性水平高的城市，在面临外来威胁冲击时，能迅速整合与配置资源来抵御风险，并从危机中寻找到新的发展路径，实现长效可持续性发展。而产业结构、产业资本、政策制度等因素会从各个不同方面对经济韧性产生影响，其中产业结构是核心因素。因此，在未来韧性城市建设与发展中，要注重增强城市经济韧性，并着力于优化产业结构，提升供给侧与需求侧结构韧性，强化城市应对经济危机的能力，向高质量发展迈进。

2.社会韧性——增强社会承受能力

社会韧性，在社会学角度上被认为是社会结构在面对风险与灾害时所表现出来的稳定性与连接性，并且能够保持社会的稳定运转的能力，即是城市人群或群体抵御风险的能力。[7]增强城市社会韧性，一方面可以提升城市抵御风险能力和公众反应能力，促进城市应急管理体系的建设与健全；另一方面也能推动社会工作专业化发展，优化社会服务体系，实现城市韧性提升。因此，要推动基本公共服务从均等化转向优质化，更高水平、多领域地惠及全民，更加关注老年人、弱势群体的基本生活保障，完善民生兜底应急保障机制，提升社会包容度，增强公众的幸福感。要充分整合社会资源、强化社区管理机制，提升社区应急治理的灵活性与有效性，推进城市建设与治理现代化。

3.空间韧性——优化城市空间布局

城市空间韧性，即在应急状态下，城市具备随时新建或改扩建公共设施的能力和发挥空间要素适应性、灵活性等特征，保持城市系统基本功能运转的能力，[8]随着城市化快速发展，人口流动不断加快，各种城市病也随之而来，城市空间承载力不断受到冲击，也为疫情的传播和扩散提供的环境条件。因此，在后疫情时代建设韧性城市，首要任务就是要优化城市空间布局，形成多核心的空间结构，将产业、交通、居住、娱乐等功能分隔开，构建多元化空间体系；同时，打造“点—面—带”城市空间应急管理体系，将从市到镇到社区、超市、商场以及其外部公共空间相互联结，实现集点成面、连面成带，促进相关交流、协调运转，提升应急防灾综合处理水平。此外，预留应急处置空间，在规划的过程中设置留白面积，保证在应急状态下的临时建设需要。

4.基础设施韧性——促进基础设施智能化

基础设施包含了城市居民衣食住行的各个方面，如供水、排污、交通、消防、卫生等等，[9]城市基础设施韧性是韧性城市的重要组成部分，代表了城市基础设施系统应对风险灾害的反应、适应与减轻影响的能力，也是评估城市系统是否高效运转的关键指标之一。随着城市建设的快速发展，基础设施效率低下、水平不高等问题逐渐凸显，在面临自然灾害干扰后极易造成严重损失，优化基础设施建设、提升配置水平等，可以增强城市基础设施系统的稳定性，降低扰动带来的破坏程度，保障人民的正常生产生活，促进城市整体韧性水平的提升。当下，要全方位增强以城市生命线为核心的工程韧性，提升基础设施的可持续性、降低脆弱性，一方面，对于城市中老旧社区，要全面摸排，采取“微更新”“集中成片”等多种方式，推进城市更新与优化升级，同步引入智能化管理监控系统，实现设施可重复利用率；另一方面，在新兴建设区域，以传统基础设施建设为基础、以互联网技术为提升、以公共空间为架构，打造综合数字信息化基础设施体系，在保障居民基本生活需要的前提下，强化防灾减灾能力，实现高质量供给和基础服务功能。

5.生态韧性——绿色健康可持续发展

城市生态环境系统是经济社会发展、人民生存生活的重要支撑与基础，而韧性城市的建设，并不只是为了防御某一项灾害威胁，而且通过将人或者是城市系统与生态系统相结合，实现人与自然的和谐统一，促进生态文明、社会进步、人民幸福。生态韧性作为衡量城市生态系统功能是否完备的重要标准，在未来韧性城市建设中不可或缺。我国正处于城市化的关键发展时期，各类生态环境污染问题层出不穷，重视人与自然和谐、加快生态环境修复成为必然选择，构建绿色宜居的生态韧性城市、实现可持续发展也应当被置于更加突出的位置。坚持“两山”理念，遵循可持续发展战略，将绿色生态建设贯穿于城市建设的全过程和各领域；[10]做好城市生态空间规划，持续扩大城区内部绿色空间面积，合理划分生产空间、生活空间与生态空间，坚持保护和开放并重；做好生态景观规划，结合城市建筑引入城市立体绿化技术，打造绿色城市，推进城市绿色健康发展。

（三）制度保障：实现体制机制系统化设计

韧性城市建设必须要建立系统化、规范化的体制机制并结合实际需求持续优化与健全，为开展韧性城市建设提供必要的制度保障。强化顶层制度设计，形成以中枢机构为中心、部门沟通、区域协同、领域合作的科学、系统的制度体系。设置专门的中枢机构统领韧性城市建设与危机及自然灾害应对，结合城市灾害特点，完善防灾减灾专项法规、建立健全风险管理制度；破除条块分割，加强各部门沟通，出台各部门行动准则、责任划分与监督管理的制度规范，杜绝相互推诿，提高工作效率；[11]打破行政壁垒，促进信息共享、资源互补，建设一体化风险应对规范体系；构建多元主体合作体系，突破领域间桎梏，推动形成建设合力。

（四）关键支撑：技术赋能建设全过程

目前，我国科技水平正在稳步提升，但在某些方面仍有待加强，尤其对于韧性城市建设所依托的科技方面较为薄弱。韧性城市建设与发展离不开科学技术，科技创新以其特有的创新性与先进性能为城市建设提供关键支撑，有效助推韧性城市实现高质量发展。应不断加强科学研究的水平，加强韧性城市研究的整合性以及多学科交叉综合研究的力度，以高水平的科技实力应对不确定性的威胁冲击；以技术赋能，打造经济韧性高质量化、社会韧性建设现代化、生态韧性建设可持续化、空间韧性建设一体化和基础设施韧性冗余化，提升城市系统的预防、抵抗、适应与学习能力，实现维护城市安全的目标需要。

三、韧性城市的实践模式

韧性城市这一全新的城市形态提出后，受到了全世界各个国家和城市建设与管理者们的高度重视与积极响应，国内外城市纷纷开始寻求城市韧性发展的实践路径。2013年5月，美国洛克菲勒基金会（The Rockefeller Foundation）启动了第一届“全球100韧性城市”项目，韧性城市建设在全球开展了大规模实践。2015年，纽约市发布《一个强大而公正的纽约》，以增长和繁荣、公正和公平、可持续以及有韧性的城市作为发展目标，充分体现了韧性城市建设的基本内涵。伦敦、开普敦、鹿特丹和新加坡等城市也先后出台韧性城市相关规划、开展韧性建设实践，目前，国外韧性城市理论研究已取得了显著进展，实践建设已进入了实质成熟阶段，为我国韧性城市建设提供了大量样本与经验借鉴。相较之下，我国的韧性城市建设大部分城市还停留在理论设计、政策规划的阶段，但是一些先行城市在近十年的摸索试验过程中，也形成了具有特色的实践经验，为未来我国韧性城市建设提供了可行方向，大致可将它们的建设实践分为国际合作模式与自主创新模式两种，最具代表性的就是黄石、德阳与北京、上海。本文在梳理分析国内外建设实践的基础上，从组织规划、对话参与、技术赋能及生态保障等多个方面归纳建设经验，为我国韧性城市建设提供可借鉴路径。

（一）制定规划方案，绘制韧性蓝图

为了给社区和基础设施方面的治理提供韧性解决方案，帮助城市和地区在面对长期气候变化时也能蓬勃发展，美国波士顿出台了《波士顿：为气候变化做好准备》（Climate Ready Boston，简称CRB），首次为城市提供了全面气候脆弱性评估，明确了易受极端高温及沿海、河流和暴雨洪水影响的关键性基础设施、自然资源和社区人口。并基于此拟定了《波士顿滨海洪灾韧性设计导则》，目的在于让民众就未来滨海洪涝灾害会对居住及商业造成风险有所警醒，列明并详述一系列可供减轻洪灾影响及破坏力的措施，包括通过以地区尺度分析来制定相应策略保护城市滨水社区，以及改变分区和相关建筑标准为场地和建筑层面提供更大的弹性空间。

湖北省黄石市针对其面临城市洪涝严重、水体污染与水资源脆弱、基础设施重复利用率低、经济下行压力大、环境恶化的冲击与压力的背景之下，结合城市既有的韧性行动及实际情况，2019年制定了《黄石韧性战略》，并以此作为黄石市在2019—2025年间进一步发展和落实的行动指南，在多个领域提出目标。城市建设领域：通过道路整治工程，有效缓解城市交通问题；水环境领域：制定《黄石市城市污水管网建设实施方案》等政策，改造老旧城区管网、治理湖泊水质等，提高防洪能力、优化水体环境；人居住房领域：实施棚户区改造、危房改造，加强住房保障。[12]

（二）划分部门职能，加强对话参与

2017年，日本京都首席风险官领导韧性团队发起了一系列“韧性对话”，以促进市政府各部门主要负责人和团队成员之间进行对话，并通过举办跨部门研讨会和一对一简报会，使参与者能够分享信息，并根据各自的专业领域提供对各种城市优先事项的反馈，其中包括人口和人口变化、环境和减少灾害风险等，这一过程有助于确保关键部门负责人和理事会成员对韧性战略举措的支持，还确保了韧性将成为京都城市愿景的一部分。

美国洛杉矶市通过市长换届和其他政治变革，将韧性作为城市各部门工作的核心部分，为了进一步正式确立这种分散和协作的韧性工作所有权，洛杉矶市长在该市政府内任命了30多名部门首席复原官（DCRO），融合了城市职能部门的韧性，策划了一个由韧性从业者组成的城市内网络来推进韧性城市建设，并要求每个部门为城市的韧性做出贡献。

（三）技术赋能韧性，提升智能化水平

越南港口城市岘港坐落在汉江河口一条低洼的海岸线上，受到季风环流的影响，经常面临洪水袭击、缺水等挑战。为了提高基础设施系统的防御与恢复能力、减少居民对生产生活安全性的担忧，“全球100韧性城市”项目（简称100RC）促成了岘港和澳大利亚联邦科学与工业研究组织（CSIRO）之间的合作，采用数据驱动的方法来备灾，创建了视觉气候适应平台（VCAP），将风力和降水的各种场景应用于地形、地貌和建筑环境屏蔽等空间信息，制作成一张高度精细的视觉地图，将灾害数据转化为可用的规划信息，最终将最初的平台转变为利益相关者的基于科学的决策支持工具，使用该平台为城市的未来发展计划提供信息。

荷兰海牙市认识到数字化带来了无与伦比的机会，可以更快、更容易地为居民和其他利益相关者提供服务，因此，从战略和战术层面追求网络韧性，利用其韧性战略推进网络韧性和数字化工作，涵盖地方、市政和国家间领域。在业务方面，五个主要部门都有内部信息安全官员（CISO），且在采购和市政网络战略方面都发挥着战略咨询作用。同时，海牙还与附近的市政机构合作，建立了一个辅导网络，将有才华的毕业生培训为公务员，并为他们提供有关社区韧性和数字化问题的政策制定经验。

四川省德阳市位于成都平原地区，在2008年的地震中受灾严重，基础设施遭到大规模破坏，在重建工作中制定了一个更全面、更具韧性的复苏规划模型，侧重于有形基础设施的强度和效率，包括建立一个全面的建筑数据库，改造旧房子以满足最新的抗震建筑标准，以及建立先进的地震监测和预警通信系统。2019年出台的《德阳韧性战略行动计划》将乡村振兴、经济产业转型升级、水环境治理和抗震系统韧性建设作为四大核心领域，联动其他相关领域逐步发展，将建设“繁荣、宜居、可持续的城市”作为远景目标。

（四）保护生态环境，创造绿色公共空间

为适应人口增长而建造的基础设施已经取代了提供阴凉、抑制阳光和吸收多余降雨的植被，但在韧性城市建设的路径研究中，人们越来越意识到，城市的长期生存能力取决于能否培育、保护和与自然系统共存。澳大利亚墨尔本制定了一项全面的城市林业韧性战略——“墨尔本生活”，通过强化不同利益相关者对自然资产价值的认同，探索投资于生物多样性的自然资产和互联的大都市森林如何进一步发展其对极端天气事件的抵御能力，保护和恢复物种栖息地，改善连通性，为城市森林的保护和增强提供资金，扩大私人土地上的绿化，加强城市的整体抵御能力，并为世界其他城市提供经验。

与大多数城市一样，印度卡尔加里面临着灰色基础设施是默认选择的现状，自然基础设施及其在服务提供中的重要作用在很大程度上被忽视。为了改善此类现状，卡尔加里利用100RC平台与非营利的地球经济组织建立联系，制定了自然基础设施蓝图（NIB），指导该市利用自然进行韧性建设，主要包括促进参与任何自然基础设施项目决策的不同市政商业单位之间的深入合作，建立标准化的全市范围的自然资产价值测量、监测和评估系统，以及激励企业和居民保护和开发自然资产。

日本沿海城市富山的韧性战略中包括“实施地方保护代际计划”，该计划始于公立学校的植树活动，旨在让小学生了解和欣赏自然环境，现扩展到市中心公园的社区花园，允许所有年龄段的居民一起种植和耕种，过程中还将学习树木和森林在对抗全球变暖中的作用，使其具有环境教育、绿化城市和促进代际互动的三重好处，增强了社会凝聚力，解决了城市的主要韧性压力。

四、韧性城市建设的实践路径

（一）树立“发展与安全”的韧性理念

坚持“以人民为中心”的发展思想，从人民的根本利益出发谋发展、促发展，提高城市居民对韧性的认识，了解建设韧性城市的重要意义，培养每一个人的韧性素养，形成人人参与、以个人韧性合力支撑韧性建设的良好局面。城市管理者在处理城市高度不确定性的复合型灾害威胁时，要转变应对思路，以包容的心态主动接纳风险冲击、以积极的态度理解城市韧性，接受城市发展与风险彼此共存的现实，进一步认识城市安全与发展之间的辩证关系，安全并非底线，而是推动发展的积极因素，二者相互依存、相互促进。同时，要处理好传统与非传统安全之间、常态与应急衔接之间的关系，树立全周期管理意识，坚持预防为先，在“风险—预防—防御—适应—发展”周期循环中不断寻求有效路径，积极构建科学的城市安全发展观，实现城市发展由被动的保障“城市安全”向主动的创建“安全城市”转变，确保城市本质安全。

（二）坚持系统化的韧性城市规划策略

规划理念与策略决定了规划实践的结果呈现，韧性城市建设必须提前做好各项规划设计，大到城市各个区域的布局建设，小到每条道路走向及绿化布置，各项目之间并不是独立的个体，而是相互联系的一个复杂的有机整体，除去基础设施韧性和空间韧性这类硬韧性指标外，更要注重社会韧性和组织韧性，关注人的需求、生命安全、公众健康等，软硬兼具，从规划设计开始就为韧性城市构建了有效防线。首先，要制定具有韧性的城市发展规划，建筑设施从规模化、集中化向分散化、多中心转变，按照灾害类型与特征，分区规划应对以提升应急防御效能，实施标准化、精细化和均等化的公共服务规划，强化应急状态下的供给能力等。[13]其次，建立健全多主体、多层级、全方位的安全发展责任机制，将安全与发展紧密联系起来并落实到各个层面，提高韧性城市建设中安全治理的前瞻性。最后，将海绵城市、低碳城市、健康城市、智慧城市的理念与策略融入韧性城市规划中，建立更加全面、安全的城市防护系统，增强抗灾能力与灾后恢复能力。

（三）增强社会韧性系统的健康可持续力

打造社会韧性系统对于韧性城市建设具有至关重要的意义，决定着韧性城市建设的质量、城市韧性的提升。首先，构建“个人—社区—城市”韧性系统。一是要鼓励社区居民积极参与社区自治，通过丰富多彩的小组活动，培养居民的凝聚力，熟悉自主管理的程序，引导更多居民自发参与社区自组织行动。二是要发挥韧性社区的自我管理作用。在韧性社区建设中重点关注组织韧性，将社区管理人员纳入继续教育培训体系，提高其韧性意识与素养。三是要坚持创新发展，推动城市产业结构转型升级，健全体制机制，完善韧性城市规划体系，促进多领域、多部门合作共建，构建“个人—社区—城市”全空间应急管理体系。[14]其次，要以健康城市理念为指导，将标准化、精细化、优质化、数字化等作为目标推进公共服务供给，提升医疗卫生、文化教育、养老保障等服务水平，合理配置资源与需求相匹配，建立健全链条化、常态化的物资保障体系与调度机制，提升城市应急状态下社会供给的可持续性。此外，加强“人”的能力建设，通过宣传教育和知识普及，提高城市居民的健康意识、防范意识和自救互救能力，由点及面增强社会韧性，实现城市安全健康运行。

（四）推动“社会—生态”系统绿色低碳发展

城市自出现以来，就不断遭受着各类自然灾害的烦扰，具有极大的不稳定因素，要更加重视生态环境保护与管理，推动城市健康有序发展。首先，遵循“绿水青山就是金山银山”的理念，统筹经济与生态和谐发展。绿水青山不只是生态资源，也是极为重要的生产要素，当前要努力改变高投入、高能耗、高污染的经济发展方式，实现经济与生态均衡化建设。其次，要注重城市空间规划布局，强化生态特色。一方面推进绿色经济的体制机制建设，实现二者协同共存；另一方面要倡导市民进行垃圾分类、开展节能减排、实施绿色低碳的生活方式，营造良好的绿色风尚，增强城市生态韧性水平。最后，开展科学有效的污染防治工作，通过转变经济发展模式，实现生态环境的循环性，构建宜居宜业的生活空间，切实提高城市应对外部冲击的防御能力与自我修复能力。

（五）促进城市基础设施数字化智能化发展

加强智慧城市与韧性城市融合建设，坚持以信息技术为支撑，促进城市管理各领域基础设施组件与服务更加现代化、规范化与数字化，智能响应城市服务、公共安全等需求，提升城市风险防范能力。首先，要建立统一的数据信息中心、搭建数据共享平台，将城市运行中出现的大量零碎、复杂的信息数据进行整合归纳并分析，为信息化提供数据支撑，通过信息数据融合架构实现信息模型的共享，将单体建筑中获得的有效经验扩展到区域及城市予以应用，强化城市基础设施韧性。其次，将“城市大脑”结合智慧城市进行建设，以新技术改造更新传统低效的基建，布局建设5G基站、智慧水利、智慧交通等，转变传统粗放的发展模式，提高城市基础设施的利用效率与使用质量，完善城市生命线工程，提升交通基础设施、排水管网设施、公共服务设施以及应急设施体系的冗余性建设，利用城市物联网、遥感等信息化设施，获取城市基础设施系统的实时动态数据，保障城市活动稳定运行。[15]此外，要重视绿色基础设施的规划布局与建设，通过构建城市立体绿化、更新开放空间等发挥其固碳减排、减低热岛效应、优化空气质量等作用，缓解城市面临的持续性压力，为增强生态韧性能力、保障城市安全发展与生态宜居作出贡献。最后，通过校地合作、外部引入、内部培养等方式，加快组建高级技术人才队伍，为城市基础设施建设引入高端化、专业化的技术手段，为城市基础设施建设提供技术支撑。

五、结语

现代城市系统内在空间和人口分布越来越密集，社会矛盾也在持续加深，发展所面临的不确定性和未知风险不断复杂化，建设韧性城市、提升城市韧性已成为世界各个城市增强城市系统应对冲击的抵抗力、实现可持续发展的最佳选择，如何有效建设韧性城市、全面提升城市韧性也成为我们必须面对的课题。增强城市韧性，有助于城市灵活应对灾害，有效降低风险灾害带来的消极影响，而通过对国内外韧性城市建设经验的梳理与分析，为我国韧性城市建设提供了可选择的目标模式与创新路径，对于走出一条健康绿色、可持续的城市发展道路具有一定的参考价值。

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2023年8月28日