一、人才安居政策执行的理论探讨

公共政策干预对象和公共政策内容是影响公共政策执行力的重要因素，干预对象的执行动机和执行能力愈强，政策目标和政策措施愈明确，并且与政策问题的解决愈适配，公共政策的执行质效则愈佳。［6］因此，各地政府若要提升人才安居政策的执行力和执行效能，就需要客观、准确地感知人才的安居需求以强化人才的执行动机，明晰人才安居政策的已有措施和现存问题以改进政策的执行机制。针对人才安居需求和人才安居政策执行中存在的问题，我国学界进行了比较深入的研究，现有成果为改进人才安居政策执行提供了理论依据。

（一）关于人才安居需求的理论探讨

针对人才安居需求，有学者聚焦新就业大学毕业生群体，提出交通便利、价格低廉、配套设施完备、小户型、受到政策关注等是其主要安居保障需求（刘惠君等，2010；徐菊芬等，2014）。关于不同层次人才的不同安居保障需求，有学者指出：精英型人才倾向于专家公寓类的享受型住房，研发型人才倾向于创业公寓类的发展型住房，成长型人才倾向于青年公寓类的生存型住房（石忆邵等，2017）。关于具体城市的人才安居保障需求，有学者研究杭州市人才安居保障需求，得出的结论是：26周岁以下人才的租赁需求旺盛，26周岁以上人才的购房需求旺盛；可接受的单程通勤时间最长为55分钟；倾向于60～120平方米的户型面积；产权式住房和金融优惠是人才最期望获得的购房支持；房价、周边设施、小区环境、升值空间等是人才购房的主要考虑因素（高恒等，2020）。有学者研究南京市新就业人才安居保障需求，得出的结论是：单程通勤时间在30～60分钟，当单程通勤时间小于30分钟时，偏向租赁定向公租房，当单程通勤时间超过30分钟，则偏向住房补贴；当地铁站、公交站等公共交通设施以及餐馆、超市、商场等商业服务设施完善时，对地铁站的偏好程度居首位（王秀梅等，2020）。有学者研究粤港澳大湾区人才就业初期安居保障需求，认为人才对安居保障需求强烈，而且普遍期望住房区位能够实现职住平衡，追求国际化、多元化、专业化、保障性的租赁住房及配套服务（梁芯瑜，2021）。

总体而言，学者们对人才安居需求的总结可概括为三点：一是人才安居需求是动态变化的，呈现纵向阶段性特征，人才在就业初期的租赁需求明显，而随着积蓄和收入的递增，购房需求会日渐旺盛；二是人才安居需求需要横向分类讨论，成长型人才偏向保障性，而成熟型人才则偏向激励性；三是处于就业初期的人才，尤其是新就业的高校毕业生，偏好小户型、价格低廉、配套设施完备、单程通勤时间小于1小时的租赁住房以及完善的公共交通设施（如地铁站、公交站等）和生活服务设施（如餐馆、超市等）。

（二）关于人才安居政策执行存在问题的理论探讨

针对人才安居政策执行中存在的问题，有学者认为，主要存在住房条件不佳、准入条件偏高、申请程序复杂、政企沟通不畅、实施机制不完善等问题（陈淑妮等，2011；薛丁辉，2021）；有学者认为主要存在统筹不足和相关指导性规划建设标准缺位等痛点（官卫华等，2018）；有学者认为在准入阶段存在政策覆盖范围窄、分配标准不合理、运行机制不规范等问题，在配租阶段存在轮候时间长等问题，在监管阶段存在监管力度不够、违规入住以及空置现象普遍等问题（廖慧婕，2018）；有学者认为主要存在人才分级分类标准问题、保障性住房的救济性和激励性的平衡问题、住房规划和建设问题、住房的准入和退出机制问题（王必丰等，2019）；有学者认为存在住房供给单一和与人才需求适配性不强两个堵点（王婧媛，2020）；有学者认为存在准入条件较高、申请程序繁杂、审批时限过长、住房供给不足、住房分布不均、住房质量不高等问题（曾明星等，2020）；有学者认为存在申请灵活性不够、政策执行与企业挂钩、申请周期长、补贴轮候制度不高效以及监督不够、宣传不足等弊端（张樱，2020）；有学者认为存在政策宣传不到位、租赁期限设置不合理、住房供应不足、配套设施不完善等障碍（江俞希等，2021）；有学者认为现有人才安居政策的准入条件普遍较高，无法实现人才安居住房的均衡分配（郑建钢，2021）。

总体来看，各地在人才安居政策执行过程中普遍存在准入条件较高、申请程序繁杂、退出机制不完善、政策内容与人才需求适配性低、政企沟通不畅等问题。其中，准入条件较高，体现在严格限定申请人的学历、年龄、职称等，政策覆盖面不够广；申请程序繁杂，体现在申请人需要花费较多时间和精力完成申请工作，申请成本较高，申请人对人才安居政策执行的效果预期降低；退出机制不完善，体现在现有的人才住房退出机制缺乏弹性和灵活性并且人性化程度低，人才住房的流转效率不高；政策内容与人才需求适配性低，体现在政府部门缺乏对本地区的人才结构及其效益与交通、产业、环境等要素衔接的客观认识和系统研判，已有人才住房的满意度普遍偏低；政企沟通不畅，则体现在用人单位不了解人才安居政策的实施细则、申请标准等事宜，人才安居政策执行效率低下。

二、人才安居政策执行的南沙区实践审视

为落实党的二十大报告提出的“加快建设世界重要人才中心和创新高地，促进人才区域合理布局和协调发展，着力形成人才国际竞争的比较优势”的工作部署，各地政府和部门积极制定人才安居政策并重视解决人才安居政策执行中的问题，其中广州市南沙区（以下简称南沙区）的实践做法和成效具有典型性和样板性，值得研究和借鉴。①文中有关南沙区的数据均来源于调查资料。

（一）南沙区人才安居政策的执行措施

南沙区人才安居政策措施主要包括共有产权房、人才公寓、住房补贴等三种。

⒈共有产权房。共有产权房是南沙区政府向区重点发展领域紧缺型人才和港澳青年倾斜供应的，由区政府与购房人按照出资份额共有产权的政策性住房，其销售均价低于同地段、同品质商品住房价格水平。区政府产权份额持有机构通常是区住房保障和房屋管理部门或者是该部门委托的区属国有企业。购房人产权份额占比按照拟实际出资额（含抵押贷款本金部分）占所购共有产权房评估价格的比例确定，原则上该比例在50%～80%之间。购房人在未取得完整住房产权期间，需要按月向代持机构缴纳租用区政府产权部分的租金。南沙区共有产权房的流转机制较为完善，表现为有明确的产权流转时间节点和相应的产权流转方式规定。从时间节点来看，购房人自核准产权登记日起未满5年的，原则上不允许转让住房产权份额，因离婚析产、无法偿还购房贷款等特殊原因确需转让、退出或者被腾退的，可向区住房保障和房屋管理部门提出申请，由代持机构回购，回购价格由代持机构和购房人按照原购买价格结合住房折旧和物价水平等协商确定；购房人核准产权登记满5年后，可通过内循环或外循环方式进行产权流转。已满5年但未满8年的，按照内循环方式流转，也可按市场价格购买政府产权份额；内循环流转是指共有产权房购房人自核准产权登记之日起满5年，可向区住房和城乡建设局提交产权流转申请，明确出售价格。同等条件下，受委托的区属国有企业可优先购买购房人所占份额。受委托的区属国有企业明确表示放弃购买或者超过7个工作日未表态的，购房人可在区住房和城乡建设局或者其委托的区属国有企业建立的网络服务平台发布转让所购房屋产权份额信息，转让对象为其他符合共有产权房购买条件的家庭。新购房人获得住房产权性质仍为“共有产权住房”，其所占产权份额与原购房人所占产权份额一致。已满8年的，可按照外循环方式流转。外循环流转是指共有产权房购房人自核准产权登记之日起满8年，可向区住房和城乡建设局提交上市申请，同等条件下，受委托的区属国有企业可优先购买购房人所占份额。受委托的区属国有企业明确表示放弃购买或者超过7个工作日未表态的，经购房人和受委托的区属国有企业协商一致，可共同向其他符合本地住房限购条件家庭转让房屋。新购房人取得商品住房产权。原购房人和受委托的区属国有企业按照所占产权份额获得转让总价款的相应部分。

⒉人才公寓。人才公寓是南沙区政府通过配建，集中新建，购买、租赁市场房源，接管、盘活政府存量房源，接受捐赠房源等方式建设与筹集，向符合条件的高端领军人才、骨干人才与储备人才供应的政策性住房。人才公寓与同项目商品住房按照同等待遇原则，遵循相同的设计、施工、装修等标准和要求，共享小区公共服务和配套设施。人才公寓的配租按照高端优先、分层分批的原则进行。高端领军人才均具有配租资格，由个人与区住房保障部门签订租赁合同。骨干人才与储备人才的配租资格需要所在单位提交申请，区住房保障部门会同相关部门依据产业导向、申请数量和房源情况等予以确定，其租赁合同由所在单位与区住房保障部门一年一签，租金由所在单位统一缴交。承租人如存在擅自转租、互换、出借，或者无正当理由连续空置2个月，或者累计2个月未缴纳租金，或者因购买、继承、获赠等在南沙区拥有自有住房，或者单位注册地迁出等情形，必须解除租赁合同。

⒊住房补贴。住房补贴是由南沙区人社部门负责受理、审核和发放，针对新引进人才（新引进人才是指2017年1月1日起，首次与区内用人单位签订劳动合同的应届毕业生、新调入的在职人员、新引进的归国留学人员等）租住或者购买住房发生的实际支出的补贴。新引进人才住房补贴分两次等额发放，首次申请在与南沙区用人单位签订合同后连续缴纳社会保险费（无补缴、代缴情况）或者个人所得税满3个月后提出，第二次申请在首次申请获批且满1年时提出。具体申请流程为：申请人所在单位于规定时间登录南沙区企业综合服务平台进行新引进人才住房补贴申报，在预审通过后3个工作日内将纸质材料报送至南沙区人才一站式政务服务大厅受理窗口→区人社部门于5个工作日内征集相关部门意见，经区人才奖励工作小组审核通过后，依托南沙区企业综合服务平台将拟补贴名单公示5个工作日→公示无异议或者核实异议不影响发放的，报区财政部门申请拨付资金，并在南沙区企业综合服务平台反馈兑现结果→委托第三方专业机构对成功申领住房补贴人员提交的申请材料进行抽查和复核，若申请材料不合规，则追回已发放的补贴金额。

（二）南沙区人才安居政策的执行亮点

南沙区人才安居政策的执行亮点主要体现在以下方面：

⒈力度大且惠及广。力度大且惠及广主要体现在南沙区人才公寓和新引进人才住房补贴的政策力度大和准入条件限制少。从人才公寓方面来看，一是申请对象由学历型人才拓宽至助理级职称、高级技工等技能型人才；二是住房条件仅限制在南沙区内，要求申请人及其家庭成员（包括配偶、共同居住的子女等）在南沙区内未拥有任何形式的自有住房且单位不提供住房即可；三是符合南沙区高端领军人才认定标准且有意愿前往南沙区工作的高层次人才，只需与南沙区用人单位签订5年以上全职工作意向书，就可申报高端领军人才预认定，提前享受免租入住人才公寓等待遇；四是骨干人才与储备人才最长累计租住期限达至5年（骨干人才是指经南沙区认定的区重点发展领域骨干及高管人才，或者具有研究生学历，或者具有硕士及以上学位，或者具有中级及以上职称，或者具有技师及以上职业资格，或者各行业主管部门推荐的人才；储备人才是指具有全日制本科学历，或者具有学士学位，或者具有助理级职称，或者具有符合南沙区发展需要的高级技工职业资格，且年龄在35周岁以下的人才）；五是人才公寓的基准租金价格（不含物业管理费）不高于同期同区域同类型普通商品住房市场指导租金价格的50%。

从新引进人才住房补贴方面来看，一是新引进人才首次申请住房补贴的年龄条件（以首次申请年度的1月1日为计算时点）较为宽松，即学士人才不超过35周岁，硕士人才不超过40周岁，博士人才不超过45周岁；二是首次申请住房补贴的新引进人才连续缴纳社会保险费（无补缴、代缴情况）或者个人所得税的时间限制条件较低，截至申报起始时间满3个月即可；三是补贴标准高，具有国内全日制本科学历及学士学位，或者经教育部认证的国（境）外学士的人员补贴标准为2万元/人，具有国内全日制研究生学历及硕士学位，或者经教育部认证的国（境）外硕士的人员补贴标准为4万元/人，具有国内全日制研究生学历及博士学位，或者经教育部认证的国（境）外博士的人员补贴标准为6万元/人。

⒉兑现快且程序简。兑现快且程序简主要体现在共有产权房、人才公寓、住房保障等的申请程序简易，办理流程清晰，办理时限较短。南沙区政府始终致力于优化各类人才业务办理流程，缩短办理时限，将共有产权房和人才公寓（住房补贴兑现程序参见上文）的兑现程序简化为：发布公告→个人/用人单位线上申请→个人/用人单位线下提交材料→审核及公示→选房或者配租及公示→签约及办理入住→备案，旨在实现“一口受理”“全年全天候受理”“只跑一次”。

⒊应需求且服务优。应需求且服务优主要体现在共有产权房和人才公寓能够满足各类人才的个性化安居需求以及人才服务的“一站式”办理。就共有产权房而言，目前已有的A项目以中小户型为主，毗邻地铁站和公交站，建有游泳池、羽毛球馆、健身房等内部设施以及肉菜市场、轻奢餐饮、购物商场、学校医院等周边设施，小区物业管理规范严格，安全性较高。

就人才公寓而言，B小区和C中心X号楼的人才公寓结合人才结构特点定制出了现代简约、日韩式、新中式、现代美式四种室内装修风格，人才公寓周边企业集聚，交通便利，生活配套设施齐全，物业服务优质，而且已经通过微信端口实现了人才公寓在线浏览、参观预约、签约缴费、维修退租、了解政府人才政策等功能。另外，还建有符合外籍人才生活习惯的国际人才公寓，配有合乎其需求的物业服务和社区环境。

就人才服务的“一站式”办理而言，南沙区政府设立了人才一站式政务服务大厅，大厅分为综合服务区和高层次人才服务区，提供涉及16个部门的262项服务事项。其中，综合服务区设置了8个综合受理窗口，可提供多语种服务，实现了“办事零门槛、服务零盲区、语言零障碍、资源零距离”的服务模式。高层次人才服务区设置了5个“大湾区国际人才一站式服务窗口”和3个VIP室，开通了免预约、免排队办理绿色通道，可以根据高层次人才实际所需提供一对一无偿帮办和代办服务。

三、人才安居政策执行的改进策略

改进人才安居政策执行的策略，可从准入条件、申请程序以及流转和退出机制三个方面入手。

（一）准入条件：将技能型人才纳入人才安居政策对象范畴

“人才强国战略是实现国家强盛的第一战略”［7］，这既是由我国基本国情所决定，亦是缘于人才是第一资源，是国家发展、民族振兴、地区繁荣的关键力量。人才资源不仅具有战略性和引领性，而且具有稀缺性和不可替代性。因此，地方政府为了适应高质量发展，应对人口红利缩减，提高地区核心竞争力，开启了“人才抢夺大战”。多数地区的主要“抢夺”措施是出台人才优惠政策，包括福利性保障政策和发展性激励政策两类。其中，福利性保障政策包括人才落户政策和人才安居政策。［8］政策文本计量分析结果显示，各地人才优惠政策“主要针对高层次人才、高校应届毕业生、创新创业人才和专业技术人才”［9］，技能型人才尚未被纳入政策受益群体范畴。然而，在现阶段，技能型人才的收入普遍低于学历型人才、创业型人才和专业技术型人才，高房价、低收入导致技能型人才解决安居问题更显严峻和迫切。

（二）申请程序：提升人才一站式服务质效

人才一站式服务是政府关注人才需求和回应服务质量的体现，其实现基于集中性、综合性、全方位、个性化的服务提供方式以及一体化、便捷化的服务获取方式。因此，人才一站式服务是解决人才安居政策申请程序繁杂、执行效率低下、服务精准度低（个性服务对接缺陷）等问题的可行方案和有效措施。经过一站式服务实践探索，我国业已建立起依托电子政务系统的线上模式和依托行政服务中心的线下模式，二者均需“通过‘前台—后台’的功能设置及前台与后台的双向互动来实现”［11］，前台主要承担提供公共服务、发布信息、接收服务申请、反馈服务结果等工作，后台则需要通过各部门合作分工来处理服务申请。线上模式和线下模式的区别在于前台的服务形式。线上模式不仅能够避免公民与不友好的政府工作人员面对面接触，还能够提高公民获取服务的便捷性、高效性和公平公正程度；线下模式则不仅能够提供个性化服务，还能够满足信息弱势群体的服务需求。可见，一站式服务单纯依靠线上模式或者线下模式难以实现，需要二者结合达成目标。

（三）流转和退出机制：创新人才共有产权房的流转和退出机制

“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，大力发展住房租赁市场，因地制宜发展共有产权住房”［13］，是坚持和完善统筹城乡民生保障制度的重点任务之一。在这一工作要求下，我国共有产权住房大多是面向低收入住房困难群体供应的保障性住房。为了保证和促进社会的稳定发展，政府不仅需要制定帮扶政策以保障低收入群体的基本生活，［14］还需要出台支持政策以实现引才、育才、留才和用才。当前，少数地区政府认识到虽然低收入群体是社会的弱势群体，人才是社会的优势群体，但是二者在安居问题的解决思路上具有较大的共通之处。基于此，共有产权房政策被创新性地应用到人才住房领域，并且在解决人才安居问题上发挥了重要作用。

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2023年8月28日