1引言

对于现有城市空间增长管理的改进，一方面需从管理的模式上加以转变，另一方面则要对管理的手段进行归纳和合理选择。城市规划机制的转变和经济全球化趋势使得城市空间增长管理变得更为复杂。城市规划正在试图从明确的物质形体设计转向对诸多不确定因素的战略控制。对于时间驱动型(Time-driven)和事件驱动型(Event-driven)等不同控制方式以及设计(Design)、战略(Strategy)等不同规划机制的选择，是目前城市规划管理模式研究的重点。而城市空间增长管理手段，则主要从边界设定和配套政策等层面来探讨城市空间增长管理具体的实施工具。本文主要从理论和实证两方面对城市空间增长管理的实施工具进行回顾与评述，分析不同实施工具的特征、实施背景和相互间的关联；在此基础上，针对中国城市的发展特点，提出城市空间增长管理的实施策略。

2城市空间增长管理的工具　　

城市空间增长管理的工具复杂多样，一些传统的城市规划手段，如土地利用区划(Zoning)、土地细分规则(Subdivision)和开发许可(Development Permit)都属于城市空间增长管理的实施工具。而从具体的实施步骤来看，则可以将城市空间增长管理工具划分为边界设定和配套政策设定两个层面，后者还可包含税收调节、产权控制等内容。

2.1边界设定

边界设定是城市空间增长管理的基本工具。在以控制城市蔓延、保护开放空间和塑造城市空间增长形态为目标的边界控制手段中，容纳式城市发展政策(Urban ContainmentPolicy)目前已得到广泛采用。容纳式城市发展政策主要有三种表现形式：绿带(Greenbelt)、城市增长边界(Urban Growth Boundary，简称“UGB”)和城市服务边界(Urban Ser-vice Boundary，简称“USB”)。三者中，绿带和城市增长边界主要通过“推力”将城市增长限制在开放空间、重要农业用地以及生态敏感用地之外；而城市服务边界则通过基础设施建设，采用“拉力”将城市增长“吸引”到边界之内，并避免使其出现在没有基础设施投入的地区。对于控制的效用大小，Pendall和Bengston等人认为，绿带、城市增长边界和城市服务边界对于城市发展的限制严格程度是逐次递减的。

2.2税收调节

税收调节是与边界设定相配套实施的城市空间增长管理手段之一。通过对边界内外不同用途的房地产开发和保有税率的设定，可以保障城市空间增长管理中空间控制目标的实现。对于绿带、城市增长边界、城市服务边界等不同的边界类型，可以尝试通过边界内外税收种类、方式和税率的不同来将城市扩展引导至边界内区域，并减少和控制边界外的开发行为。体现税收调节重要作用的一个典型实例就是日本实施的对都市计划区内外农地的差别税率政策。根据日本1968年颁布的城市规划法，城市规划区域内应划分出市街化区域和市街化调整区域。现有的城市建成区以及未来十年内优先计划发展的区域应被指定为市街化区域，而限制城市发展的地区应当被指定为市街化调整区域。1968年规划体系的基本意图是要基于土地市场价格对市街化区域内的所有用地，包括农地，征收高土地税；而对市街化调整区域内的土地，主要是农地，则维持低税率。这种税率政策有利于促进市街化区域内的农地的开发，使土地得到更为有效的利用。

2.3开发权管理

目前学术界普遍认为，土地开发权可以与土地所有权分割而单独行使。在美国，开发权购买和开发权转移已广泛应用于历史建筑或地标、开放空间、农地，以及诸如水源、泄洪区、风景名胜、森林和动植物独特的栖息地等环境资源的保护中，此外，还在控制特定的基础设施或公共服务受限地区的开发强度中发挥重要作用。土地开发权的发送区一般分为两种情形：一种是自愿降低开发强度，以此换取出售开发权所带来的更大利益；另一种是因较低区划限制使用(Downzone)而将虚拟开发权转移，一般这样的发送区为农业用地、生态敏感区、历史文化建筑等。对于后者，开发权只能卖出不能买进，从而达到保护发送区的目的。开发权被转移后，发送区的土地仍然由原所有者继续使用，只是不得改变用途或增加开发强度。

土地开发权的接受区是指那些可以通过购买开发权而在原有规划基础上加大开发强度的地区。出于引导城市发展的目的，通常认为接受区只能买进而不能卖出土地开发权。接受区之所以成为接受区，是因为其自身存在现实或潜在的开发压力。到目前为止，国际上已有的开发权购买实例主要集中于农地和生态敏感用地的保护方面，而开发权转让的实例则主要集中于历史建筑的保护方面，如著名的纽约中央火车站保护实例。近些年中，在国家坚守18亿亩耕地红线的大的政策背景下，如何以开发权转让的方式来保护耕地资源，是我国学术界广泛讨论的话题。

3城市空间增长管理的实施策略

3.1边界的划定

在控制效用方面，绿带、城市增长边界和城市服务边界对于城市发展的限制程度逐次递减，而实施的灵活性和复杂程度则逐次递增。不同城市需要根据自身的社会经济发展水平和管理特点，选择合适的边界控制形式。国外的经验表明，明确、稳定的边界和综合性的配套政策是容纳式城市发展政策成功的关键因素。明确、稳定的边界可以显著地提高公众对于政策的认知程度以及增强对政策影响的预期性，并能够通过广泛的公众监督使政策的实施得到有效的保障。综合性的配套政策则可以增强容纳式城市发展政策的灵活性和适应性，使政策能够充分应对复杂的环境，从而减少政策实施的阻力。

明确边界划定的方法和内容，理清各类边界之间的关联，以及完善相关配套政策的设定，是改进现有城市空间增长管理较为直接有效的方式。在我国，可以尝试在不同的区域将绿带、城市增长边界和城市服务边界加以结合使用。如将城市周边需要永久性或长期保护的开放空间和农用地划为绿带区域，禁止其开发；在需要一定时期内加以保存的开放空间和农用地边缘设定城市增长边界，防止其在特定的时期内受到城市化的侵蚀；而在环境承载力高、周边基础设施配套良好，需要进行大规模开发的地区则划定城市服务边界，使新的城市发展能够集中在该地区，从而合理有效地利用土地资源。

3.2配套政策的制定

此外，包含税收、产权管理等内容的综合性的配套政策对于城市空间增长管理的实施具有极为重要的作用。通过对城市空间增长边界内外税率的调节，可以加大边界外开发的成本，将城市扩展引导至设定的边界内。对于城市空间增长边界外的房地产交易和保有征收高于边界内的税费，可以抑制边界外的开发，同时保障边界内城市开发土地的正常供应，防止出现房地产投机，促进城市用地得到高效合理的利用。在我国，随着市场的发展和完善，可以对各种与边界配套的税收调控手段进行研究和尝试。

通过开发权购买，可在一定时间内防止特定地区内的土地被开发，从而实现对开放空间和生态敏感地区的保护。而开发权转移则可将城市开发从需要保护的地区引导至适宜建设的地区，或是将高强度开发转移至环境容量大、基础设施和公共服务设施良好的适宜开发的地区，从而在空间上实现对城市用地的调控。这种充分发挥市场作用来配置土地资源的方式虽然在理论上可以实现资源配置的最优化，但由于操作较为复杂，因而需要更多的实践验证。在我国，在保护耕地、其他类型的农用地、历史和文化遗址、生态敏感地区的时候，可以尝试采用开发权购买和转移的方式，通过建立土地开发权转移的市场和转移银行，在充分保护开发者利益的条件下实现土地资源配置的优化。