我国城市管理行政执法机构作为集中行使行政处罚权的单位，从颁布文件、设立机构至今已达七年。从法制建设和构建和谐社会的角度看，城市管理行政执法有其存在的正当性和合法性。但在现有体制结构和社会情况下，如何以必要的立法手段确认城管机构的主体地位、确定城管的职权范围、确保城管的权力来源，有效缓解城管执法压力，为维护城市正常秩序、尊重人民群众的生存和发展权利、建设和谐社会作出贡献，这是当前城管执法机构和全社会普遍关注的问题。

一、城市管理行政执法机构的职能和法律地位

根据调研内容和有关资料，整理出威海市城管在实际执法过程中担负的职能和相关法律来源。威海市城市管理行政执法局按照《山东省人民政府关于威海市开展城市相对集中行政处罚权工作的批复》(鲁政字〔2003〕536号)，担负以下职责和执法权力：

(一)行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。其法律来源有1992年8月1日实施的国务院令101号《国务院城市市容和环境卫生管理条例》、省政府颁布的《山东省实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》、建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》《城市建筑垃圾管理规定》等。

(二)行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权：对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的行为的；对在城市规划区内进行临时建设，逾期不拆除，以及在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施的行为的；对未经批准擅自设置城市雕塑、建筑小品和大型广告牌行为。

(三)行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。其法律依据有1992年8月1日实施的国务院100号令《国务院行政绿化条例》、省政府颁布的《山东省城市绿化管理办法》和建设部颁布的《城市绿线管理办法》。

(四)行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。其法律依据是1996年通过， 2004年修改的《山东省城市建设管理条例》、1996年10月1日实施的国务院198号令《国务院城市道路管理条例》中占用、破坏、挖掘道路的部分， 1994年7月19日实施的国务院158号令《城市供水条例》、和建设部的《城市道路照明设施管理规定》等部门规章。

(五)行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权：对社会生活噪声污染的；对未采取密闭措施或者其他防护措施，运输、装卸或者贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的；对在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，焚烧产生有毒有害烟尘、恶臭气体的物质的行为的；对在人口集中地区、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸杆、落叶等产生烟尘污染物质行为的；对饮食服务业违反规定排放油烟、在城区内露天烧烤食品污染环境等行为的；对向城市水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物行为的；对建设施工造成大气污染行为的。

(六)行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对在城市道路、公园、广场等公共场所无照商贩和违反规定随意摆摊设点行为的行政处罚权，对涉嫌无照经营行为查处时，可以查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产(商)品。其法律来源在《中华人民共和国广告法》和《无照经营查处取缔办法》等。

(七)行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权，对在道路上违章停放车辆，驾驶员不在现场或拒绝将车辆移走的，可以锁定机动车车轮或者将车辆拖至不妨碍交通或指定的地点。这一方面的法律依据有《中华人民共和国道路交通安全法》的相关规定。

二、目前城市管理行政执法机构的生存现状

调查中，我们发现，全国绝大多数城市管理行政执法局，其执法权的法律根据主要集中于《行政处罚法》的第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”、2002年由国务院颁布的《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和环保、市容、城乡规划、绿化、供水等等一系列相当具体的相关法规和条例。其职能也囊括了行使环境卫生、行政规划管理、行政绿化、市政等等多方面的处罚权。由于法规散，条目多，对象杂，正规编制模糊，法律地位模糊，近年来一些城管执法单位在城市建设中已成为最与老百姓息息相关的机构之一，其弊病也在这朝夕相处中日益显现。

比如，我们无论打开任何一份资讯杂志，总能发现包含着“城管”“小商贩”“暴力事件”等字样的报道，似乎城管已经成了“野蛮霸道”“暴力执法”“公权力扩大化的猛兽”的代名词。又如，在政府的监督指导和全社会的重点关注下，城管机构在逐渐改变形象，坚持文明执法，其队伍的正规化、执法的人性化在很多地区都得到了较好的改善。但是，城管上访事件、小商贩打死城管队员事件、城管执法困难……各种消息仍层出不穷。2009年7月28日，上海闵行城管涉嫌群殴摊主，致小贩瘫痪的5名涉案人被刑拘。2009年8月15日，在湖北省武汉市硚口区长堤街菜市场，几名城管队员打死了一名20岁的男大学生等。

三是事业单位编制和公共执法机构的矛盾，公共处罚权力集于一身和无实质行政法律主体地位的矛盾，城市管理职能和执法困难的矛盾，执法方式和执法效果的矛盾，乃至行政成本、人权问题等等。此种相互交织、相互印证的矛盾，总结下来，可以归结为体制二字。我们认为，只有从体制上——即通过立法确定城管的权力范围，规定适当的监督手段，再加上不懈的人性化改革，城管才能从这些矛盾中华丽转身，从根本上解决问题。

三、城市管理机构执法困局原因探析

一是主体地位缺失。城市管理执法相对集中之前，法律法规规定的执法主体都没有出现城市执法的字眼，相对集中之后的法律，其执法主体也还是原来的主体，如《城乡规划法》，它规定的行政主体还是行政规划机关。从法律的角度看，首先，它是上位法，山东省的批复不能纠正这方面的规定；其次，它是新法，省里的集中规定在这些法颁布之前颁布，仍然不能对这些法作出修改。按照“上位法优于下位法、新法优于旧法”的法理原则，城管仍然没有行政主体地位。

二是亲情执法的困境。目前，全国上下的城市管理机构都在致力于其形象的人性化、制度化、法制化，“亲情执法”等新型执法方式层出不穷。在对流动商贩进行行政处罚时，威海城管严守《行政处罚法》规定的三次处罚程序，即先通知，再警告，后罚款，在罚款时也要注意执法态度和出示行政处罚证明或罚单等执法单据。但是，执法人员却反映，他们进行执法时对小商贩的教育警告多数人看不到，而实行强制措施却是在民众的眼皮底下，许多情况下也容易引起民众的不满情绪。

三是城市管理情况日趋复杂。目前，我国处于城市化进程中，经济转型，又遭遇经济危机，大量进城谋生者、失业者需要寻找出路，流动性强、成本低廉的小摊就成为了他们最好的谋生方式。城管人员显然不能限制人口流动和职业选择，但受到其经营条件、经济条件的限制，这些迫于生活而屡禁不止的小商贩，也是棘手的管理问题。加之其他种种原因，导致城市管理情况日趋复杂。

四是城管监督力度不足。调查发现，对于城管的监督主要集中于内部监督和司法监督。在很多设有城管执法部门的城市， 2006年以后各地逐步在城管执法局内部设立城管执法督察大队作为城管执法的专门监督部门。但执法大队作为内部机构，毕竟存在督察力度不够、主动性不高、人情因素等弊端，不能够实施充分监督。司法监督主要体现在行政复议和行政诉讼中，但中国老百姓普遍的“厌讼”心理，加之民告官的畏上感，使得司法监督成了不得不告时的救命稻草，其监督效果可想而知。

四、立足长远，尽快建立城管执法法规

(一)建立和完善城管执法法律体系。一是要克服建立综合城市管理法律没必要的认识。如何完善城管执法体系，是各地视情况分散立法，还是制定位阶更高的法律，现在仍有不同声音，但是在宪法和《行政许可法》的指导之下尽快制定出有关城市管理综合执法的执法规范，已经成为全社会的共识。

(二)规范城管执法监督。在建制法律体系之余，城管执法法律体系还须同时建立起与之配套的城管执法督察体系，这种体系主要包括：城管执法督察的基本原则、城管执法督察主要内容、城管执法督察的方法步骤和各级城管执法督察的职责等，从而真正建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚体制，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准，压缩自由裁量权弹性，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。

(三)明确城管执法机构性质。目前我国的城市管理综合执法机构呈现出多种性质，并且多数机构为事业单位，这样就严重损害了城市管理综合执法机关的执法形象和执法地位，降低了执法严肃性。笔者认为，城市管理执法机构不能是事业单位，而应是具有管理公共事务职能的组织和行政机关，工作人员应是公务员或参照公务员管理。

(四)建设高素质的城管执法队伍。最近，温家宝要求广大公务员要做勤奋学习的模范、努力工作的模范和清正廉洁的模范。最近，广州市人大公布了《城管执法条例》，要求城管执法人员在执行任务时不得侵犯当事人的合法权益，不得漫骂、威胁、殴打当事人，否则承担法律责任。这就对城管执法人员的素质提出了更高的要求。高素质的城管执法队伍是提高城管执法能力的关键。