腐败是指利用公共权力谋取个人（或小集团）利益并侵犯了正式的规则的行为。腐败产生的原因是多方面的，共同点是对权力缺乏有效的监控。即人们常说的“裁判员“和“运动员”角色不清，或角色越位或角色重叠。作为权力主体的人民群众对权力的监督没有完善的体制、机制保障，存在监督权利的形式虚化和内容泛化。加上制度建设的不足，实际运行的结果是，现有的制度、机制下群众参与权力监督并没有对腐败问题起到根本的遏制作用，大案、要案仍呈上升趋势。腐败现象在一些领域和部门仍然易发多发。党的十七大和中纪委十七届三次全会为我们从权力运行监控机制着手，深入进行反腐败制度创新、深入开展反腐败工作指明了方向。本文试图从群众更有效监督政府权力角度，阐述从源头上预防腐败的路径。

一、实行人大代表和政协委员

“职业化”，加强人民的“实权”，实现“以权制权”

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。在我国现行国家体系设计当中，也唯有政府能够代表人民行使公共权力，各级政府的全称也是“×××人民政府”，所以，政府的权力是来自于人民的，必须要对人民负责，向人民有所交代，把自身置于人民的监督之下。全国人民代表大会及地方各级人民代表大会是我国的权力机关。但是当下的实际情况是人民的权力不恰当地和过多地集中在党委，党委权力又不恰当地和过多地集中在党委“一把手”上。人民政府的权力通过人大代表选举产生的“官员”行使，所以我们要研究人民群众真正监督权力机制，首先要从现有的人民代表大会制度上寻找突破。

我国人民代表大会和政治协商会议作为代表民意的国家权力机关和参政机关，在对政府权力监督方面还远未发挥它应有的作用。笔者认为，最重要的原因是同体监督问题没有解决，历届人大代表结构表明，相当多的人大代表本人就是一方政府大员。这种情况下可以考虑人大代表和政协委员实行“职业化”，即实行职业人民代表和政协委员制度，人大代表和政协委员作为一种职业，不再担任政府公职，在法律、经济、制度等层面进一步强化“人民代表”的权力意识，人民管理国家政治、经济社会事务不能仅仅是一种“权利”，更不能仅仅是口号，而是要赋予他们真正的“权力”。具体讲就是赋予他们对各级各类官员（包括各级代行公共权力的党员干部）的监督权力。赋予他们对权力运行的全程监督的权力。实践证明，当监督权与被监督权存在权力不相对独立、权力过分悬殊的情况，所谓监督权力就是一句空话。这也是为什么腐败不能有效预防的一个重要原因。现有权力监督机制缺乏相对独立性和权威性，整体配合差，领导关系与监督关系合二为一，不能发挥应有的制约力和监督效能。制约权力的机制较“软”、较“虚”，致使一部分掌握实权的权力机关和权力行使者，没有得到真正有效的监控，从而导致个人或集体违纪、违法案件不断发生。

二、把人民组织起来，培育更多的政治社团参与政治活动，把人民分散的监督权利通过政治社团形式发展成真正的权力，提高人民对权力监督的实效从监督权力运行方式上看，人民监督权力有两种形式，一种是人民以个体方式对政府进行监督；另一种是人民以群体方式对政府进行监督。由于人民以个体方式对政府的监督受人员分散、信息单一、力量单薄、缺乏组织性等因素的制约，其监督效能必然受到一定程度的限制。而人民以群体方式对政府实行监督，由于是一种有组织的监督，其监督效能显然要高于前者，因而备受关注。

政治社团是指具有相同政治要求和利益的社会成员为实现特定的政治目标而组成的社会组织。政治社团产生、发展和发挥作用适应了社会生产力的发展要求，反映了社会利益的复杂化和多样化趋势。政治社团以民主政治为存在条件和背景，又进一步促进国家制度的民主化。把人民组织起来，培育更多的政治社团可以更好地拓展公众利益表达和聚合的渠道。通过政治社团之间以及政治社团与政府间的博弈，政府政策的制定、修订和实施处于人民有组织的直接监督之下，权力运行必然能比较平衡地反映公众的利益，同时部分解决了权力制衡问题，从而大大提高权力监督的效能。

我国现有的工会、妇联、共青团、村民自治组织等政治社团组织存在结构不合理、环境缺失、法律地位不高、监督内容泛化、形式虚化、力度不够、效能不高等诸多问题。笔者看来，主要原因是这些政治社团组织经济不能独立、自身同本级权力机关存在依附关系，无法真正发挥监督权力作用。因此，必须通过立法方式，大胆创新，强化政治社团的监督权力作用。

三、搭建群众直接全程监督政府权力运行的新机制，切实保障权力在阳光下运行

权力运行分三个阶段：决策（权力行使）、执行（权力发挥）、验收（权力落实）。要预防腐败的发生，强化对权力的监督，必须从这三个阶段对权力进行全程监督。每个阶段都需要建立群众直接参与的监督机制。当前我们监督倾向对权力后果的监督，实际上这种监督已经是“事后诸葛亮”了。必须创新权力全程监督机制，笔者认为，具体可以从以下几条路径取得突破。

决策阶段，建立决策咨询和听证制度，尽可能地保障权力行使初始阶段合情、合理、合法。经过30年改革开放，我国的专业化人才队伍已经出现，各级政府要充分发挥专业人才队伍的作用，引进专业的智库力量，建立决策的辅助系统。实践证明，把高度的决策权力建立在科学的咨询论证和公众监督听证的基础上，这样的决策过程才能保证权力的正常行使，从源头上确保权力不会发生异化。

执行阶段，建立权力行为全过程的监督机制。公众（具体可以由前文提出的职业人大代表、政协委员或者独立于权力行为人之外的第三方行业组织和人民团体代表）通过对权力行为的程序、事项内容、合法性、合理性的监察实现对权力的动态控制。任何权力腐败都有一个滋长产生和发展恶化的过程。公众必须严格地对所有领域的权力运作程序、内容进行经常性监督。通过权力行为全程的监督及时消除腐败的苗头。

验收阶段，建立权力行为后果的检测和评估制度。腐败一旦发生受害的必定是人民，为打击腐败，必须建立起对权力行为后果的评估和检测体系。当前落实科学发展观在有些地方和有些干部那里还落实不力，政绩观扭曲，面子工程和腐败工程时有出现，一个重要原因是权力后果的评估性监督不力。此外，对已经发现和显现出来的后果严重、危害巨大的腐败行为没有建立起严厉的责任追究和惩处制度也是一个重要原因。为此，必须建立起由社会专业力量对权力行为后果进行铁面无私的检测和评估制度。要加大对权力腐败分子的责任追究和惩处力度，加大他们滥用权力的代价和成本，强化党纪国法的权威，加强对腐败分子的震慑、警醒。

四、切实保障公民运用报刊、电视、网络等新闻媒体监督政府的权力，尽可能地发挥舆论监作用，防止权力滥用当今许多国家新闻舆论揭露政府腐败新闻报道受法律保护。

各种报刊、电视、广播等传播媒介，虽然有一定的倾向性和明显的阶级性，但基本上不受政府控制，具有相对独立的权利。通过报刊、电视、广播、网络等新闻媒介将权力机关及其工作人员中存在的问题和现象揭示出来，既引起社会的广泛关注，又引发舆论的谴责，从而有效监督权力机关，防止其滥用职权。

我国宪法赋予公民的言论、出版自由，但是，人民群众的这些权利还没有具体化，媒体的舆论监督作用还没有真正发挥出来。主要的原因在笔者看来，首先是新闻媒体作为法人的相对独立性还没有得到有效保障。充分发挥新闻舆论监督政府的效用，可以考虑制定《公众舆论监督法》，通过立法，吸取西方国家新闻舆论监督政府的合理成分，保持中国社会主义新闻舆论监督政府的本色特征。其次是人民群众的利益表达和聚合的机制、体制还不畅通和完善，法律保障公民的舆论自由权利存在着虚化和泛化的倾向。为保证公民成为我国权力监督体系中最强大的主体地位，必须制定以《公民言论法》为主体的具体法律，使社会舆论监督摆脱约束和干预。

应当明确的是，执政的中国共产党在预防权力腐败的问题上应当有特殊的地位和特殊的作用。为什么？因为“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”“办好中国的事情，关键取决于我们党。”党要领导人民创造条件去监督党和政府的权力。失去监督的权力，必然滋生腐败。60多年前毛泽东在陕北回答民主人士关于如何跳出“历史兴亡周期律”的答案———“只有让人民监督政府，政府才不会懈怠。只有人人负起责任来，才不会人亡政息。”至今仍然值得中国共产党认真研究。让人民更有效地监督政府，才能从源头上预防腐败，才能使我们的事业永远立于不败之地。