30年的改革开放，我国从计划经济走向市场经济，人力资源的交易自由得到了极大恢复。但是，从根本上说，现行的国家人力资源管理制度，特别是国家公务员管理制度，并未与市场经济发展步调一致，过多的不适应市场经济要求的规制还严重地制约着人力资源的内在活力，政府还管着大量的、本属于市场范围内的人力资源交易事项。以城乡隔离与区域封闭为标志的多元户籍型人力资源管理制度；以个体社会成员在社会生活中的标志和位置及其社会属性为识别体系的身份型人力资源管理制度；以所有制和行业作为标志的等级型人力资源管理制度形成独具特色的充满人身依附关系的单位型人力资源管理制度。这种制度严重滞后于社会发展的进程，不仅导致人力资源的普遍浪费，而且影响社会诸多方面的健康发展，推行全面改革势在必行。

1单位型人力资源管理制度存在的问题

单位是我国传统体制中一种特有的社会现象，它是多种政治、经济、文化和权利的统一载体。专业人士认为，中国单位现象主要指社会各阶层人们的社会行为，通过组织多元化的特殊方式，逐一整合到一个个具体的社会组织即单位之中，从而由这种单位组织代表他们的利益，满足他们的基本需求，给予他们社会行为的权利、身份和地位，左右和控制他们的行为，逐步实现人们社会行为以单位组织为基本单位的社会现象。正因为单位在我国社会中的特殊性和重要性，它可以被概括成国家以泛政治化权利团体为资源配置对象的人力资源管理制度，即单位型人力资源管理制度。

单位型人力资源管理制度，使一个人一旦就业就很难变更工作单位。因为单位雇佣制是建立在低货币薪酬与高社会福利保障基础之上的。就业者只从工作中获取较少部分的劳动力价值的货币收入，较多的一部分劳动力价值则以社会福利保障的形式隐形地进入了单位这个不可分割的共同体中。如果一个人退出了就业单位，他所享受的这种福利保障就失去了。所以，一个人一旦就业之后就很难再次选择单位，并不得不依附于单位。正是这种单位制将我国的传统就业制度推向了极至。

单位制的最大弊病是使单位人与生俱来的人力资源产权发生了蜕变，即作为人力资源载体的自然人已不再完全拥有自己的人力资源产权。人力资源产权蜕变产生多方面的危害，一是使人力资源载体的惰性化。即单位人成为了物化的资源，其劳动的内在驱动机制被外在化了，一个人的积极性和创造性必须建立在外力的推动基础之上。如传统体制下的各种政治运动、意识形态宣传和各式各样的组织活动就是人力资源能量的外在推动机制。二是使人力资源的增殖功能丧失。即人不能获得自身资源增殖的收益，其自然失去了获取自身资源增殖的动力。三是使人力资源蜕变成人力负担。即将一生交给工作单位的单位人蜕变为依附于单位的寄生物，单位不得不负担其生老病死。

目前，单位型人力资源管理制度所导致的工作低效率现象十分突出。在党政机关，公务员受终身雇佣条件的保护，缺乏努力提高工作效率的压力。而且作为提供公共服务的政府，存在的惟一压力是撤职或升迁，这在一定程度上能够保证工作人员的工作积极性。但是，政府机构的人员是一种金字塔形的结构，党政机关工作人员升迁的机会事实上是有限的，而且当职位升迁制度缺乏公平竞争机会时，党政工作人员就会缺乏工作积极性，服务质量下降，造成党政机关工作效率低下。

2建立有利于提升党政机关工作效能的公务员激励机制

2.1了解公务员的需要

国家公务员在工作实践后无论是对事业、生活趋向的定位，还是对自身素质提升的要求因人而异。因此，只有了解他们的需要，并正确引导，合理支持，才能有效调动他们的积极性。关于需要方面的激励理论有马斯洛的需求层次论。该理论认为人有一系列复杂的需要，按优先次序可分为生理、安全、社交、尊重和自我实现等5个层次。据此，马斯洛提出了4点基本假设。

（1）已经满足的需求，不再是激励因素。人们总是在力图满足某种需求，一旦满足了某种需求，就会被新的需要取而代之。（2）大多数人的需要结构很复杂，无论何时都有许多需求影响行为。（3）一般来说，只有在较低层次的需求得到满足之后，较高层次的需求才会有足够的活力驱动行为。（4）满足较高层次需求的途径多于满足较低层次需求的途径。

按照其基本精神，公务员管理者在管理实践中应当努力做好4项工作：一是把握公务员的需要类型，对症下药；二是抓住公务员的主导需要，提纲挈领，有的放矢；三是对各种各样的需要进行分类，采取不同对策，逐个击破；四是正确引导公务员个体需要，使其符合客观条件、整体发展和社会进步的需要。

2.2遵循激励理论

建立激励机制需要把握需求层次理论，实施激励机制也应当遵循相关的激励理论。如赫兹伯格的双因素理论、美国行为科学家亚当斯的公平理论和维克托·弗鲁姆的期望理论。这些理论是在实践基础上形成的，是对实践经验的高度概括。我们在实践中要因地制宜，合理应用，以增强激励的实效。赫兹伯格的双因素理论认为，使用一个人应当考虑工作动机及保障、激励两个因素，也就是内因与外因两个因素。保障因素主要涉及工作背景，诸如薪水、工作条件及工作安全等；激励因素主要涉及工作内容或工作本身，诸如工作成就、社会认可和责任等。至于保障因素，则处于相对从属的地位，即使没有满足，也不会产生明显的不满意，但如果满足了，则会产生强烈的满意感。赫茨伯格提出了3条建议：第一，就个体而言要不断丰富工作内容，使工作更有兴趣，更具挑战性，从中获取成就感；第二，就集体而言要增加个体的自主权，即让职工有更多的机会参与决策；第三，在管理上要改变人事管理的重心，将传统的重合同、重制度的人事工作重心转移到重工作设计、重激励因素方面来。

激发公务员的动机并非易事，在当前其他行业不很稳定的时候，薪金、福利、退休制度等因素虽然会产生公务员职业众星逐月的热闹现象，但不能保证个体进入公务员队伍后能够尽职尽责。为了不断优化公务员队伍，从事公务员管理工作的同志需要把握和做好两方面的工作。一要重视保障因素，努力满足公务员的正当需求，防止公务员产生不良情绪；二要通过不断充实公务员的工作内容、扩大其工作范围，激发其工作热情，创造条件委以重任，使之经受新的挑战，享受取得成就的喜悦。

2.3遵循公平理论

美国行为科学家亚当斯的公平理论指出，员工的工作动机，不仅受其所得的绝对报酬的影响，而且受其相对报酬的影响。每个人会不自觉地把自己付出的劳动所得与他人付出劳动所得相比较，也会把自己现在付出的劳动和所得的报酬与自己过去的劳动和报酬进行个人历史的比较。当发现自己的收支比例大于或等于他人的收支比例时，或现在的收支比大于或等于过去的收支比时，便会心情舒畅，努力工作。反之，就会产生不公平感，就会有怨气。助长满意，消除怨气，也是管理者的主要任务之一。实施公务员的激励机制需要体现公平理论的精神，提高公务员的行为与效益的对应性和可比性，使他们感觉投入有产出，感觉得到了公正的评价和社会的认可。

2.4遵循期望理论

维克托·弗鲁姆是著名心理学家和行为科学家，他在《工作与激励》一书中阐述了期望理论。该理论提出了一个激励公式：激励力＝效价×期望值。效价指某项工作或一个目标对于满足个人需要的价值。

这个公式的含义是：当一个人对某个目标的效价很高，且他判断出达到这个目标的可能性也很大时，那么，这个目标对他的激励作用就较大。这一理论给公务员管理工作组织实施激励机制提供了有益的启示。应当注重实施多数公务员认为效价最大的激励；设置某一激励目标时应尽可能加大其效价的综合值；尽可能扩大组织期望行为与非期望行为之间的效价差值；适当控制期望概率和实际概率。

2.5健全配套制度

我们应用激励理论采取激励手段，能够对实施激励的目标有更加清晰的预期。当然，要兑现激励结果必须有严密的综合配套制度来保障。制度的基本特征是系统性。对公务员采取的某种激励只是一种规则，这种规划只有符合公务员制度体系，并受综合管理制度所制约，才能发挥其作用，兑现其激励结果。如果激励目的与公务员制度体系的宗旨相背离，那么这种激励的负面作用会大于正面的影响，是不可取的，也会遭遇阻力。如考核激励中，连续3年考核优秀可晋升级别工资，这是公务员管理制度所允许的，激励结果肯定会得到管理部门的认可，激励结果便能够顺利兑现。而“末位淘汰”，通过排名次决定公务员的去留，与公务员管理宗旨不相符，擅自对末位者解聘除名，也不符合法定程序，其结果的兑现得不到综合管理部门的认可。不能正常兑现激励结果的手段和方法会失信于广大公务员，达不到激励的效果。

3造就行政文化

激励是一种手段，实施好激励，兑现好激励结果，需要以良好的行政文化为基础。良好的行政文化凝聚了公务员行政智慧和行政实践经验。行政文化诸要素对于激励机制的制定、激励手段的确定、激励机制的实施和激励结果的兑现有着极为重要的影响。激励机制的建立和作用的发挥以良好的行政文化为基础，有效的激励机制能够促进行政文化的建设。鼓励公务员树立社会公共利益之上的意识，成为协调政府与民众关系的主体；促进公务员对政府工作的主动参与，有效维护国家和集体的利益；提高公务员队伍的整体素质，履行好行政职能和行政职权。政府的信用也是行政文化中的重要组织部分，兑现激励结果直接体现政府的信用。政府的信用在政治、经济、社会生活中，在政府与公众的互动关系中，都处于举足轻重的地位。激励机制的建立和实施客观上需要以政府信用为保障。