《中华人民共和国森林法》第三十九条规定“盗伐森林或其他林木”，由林业主管部门“责令补种盗伐株数10倍的树木”；“滥伐森林或其他林木”，由林业主管部门“责令补种滥伐株数5倍的树木”，如“拒不补种树木或者补种树木不符合国家有关规定”，则“由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付”。笔者思忖森林法设定补种树木这一林业行政处罚种类，可能有让违法者体会“十年树木之不易”之意，从这个意义上说，该处罚的设定可谓寓意深长，然而在执法实践中，违法者能以“补种树木”来承担责任的真是少之又少，究其原因，在于该处罚在决定和执行等方面缺乏可操作性。

一、诸多因素困扰处罚的实施，决定和履行处罚决定困难重重《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定行政机关给予行政处罚“应当制作行政处罚决定书”，行政处罚决定书应当载明“行政处罚的履行方式和期限”，因此，补种树木的处罚决定至少应明确补种的时间、地块、树种等要求，但是由于种种原因明确这些要求相当困难。

（一）时间问题

1.生物学因素。虽然从理论和技术上讲春夏秋冬四季都能进行植树造林，但因我国幅员辽阔，南北气候差异很大，在我国北方冬季土壤上冻后栽树几乎不能成活。如果要求当事人在这一时节补种树木，效果可想而知。

2.法律因素。行政法上有一重要的法律原则———效率原则，这一原则主要体现在有关时限规定的条文上。这些时限当然应当包括行政机关要求当事人履行行政处罚的期限，然而现行森林法并没有规定补种树木的时限。

（二）地块问题

1.地块的权属。承担“补种树木”法律责任的林业行政处罚案件有盗伐林木和滥伐林木两类，是都在国有林地上“补种树木”还是根据被盗伐、滥伐林木的权属确定“补种树木”地块的权属，这些颇有争论。

2.行政处罚主体的权限。我国目前的林业行政处罚主体有林业行政主管部门和森林公安机关两类。根据事权职能划分，林业行政主管部门才有造林规划职权，森林公安机关只是一个单纯的执法单位，确定“补种树木”的地块，显然超越了它的权限。

（三）树木的树种、密度、苗木规格和等级等技术问题

一般的工程造林对造林树种、密度、苗木规格和等级都有明确规定，“补种树木”是否应遵循这一惯例？如果补种树木的处罚决定对补种树木的树种、密度、苗木规格和等级等不作要求，一方面当事人可能会以处罚决定不明确为由不履行处罚决定，另一方面由于当事人有很大选择余地来履行处罚决定，这样各行其是势必杂乱无章。对行政处罚主体尤其是森林公安机关来说，决定补种树木的树种、密度、苗木规格和等级，仅仅依靠办案部门的力量是不可能完成的，需要规划设计、资源管理、营林生产等业务科（处）室协同配合，这样一来会使林业行政处罚进一步复杂化。

（四）是否“符合国家有关规定”的认定问题

当事人按照林业行政处罚决定书的要求补种树木，不符合国家有关规定，也有可能是决定的不当造成的，比如我国北方地区，土壤上冻后当事人根据处罚决定的时间补种树木，再比如当事人根据处罚决定要求的树种补种树木，而该树种根本不适合该地块栽植，等等。此外，还涉及补种的树木的管理和所有权归属问题，但由于不属于行政处罚考虑范围，这里不再讨论。

二、补种树木处罚游离于传统行政处罚种类之外，有关法律法规对该处罚的执行程序未作规定

《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》对行政拘留处罚的执行程序进行了规定；《中华人民共和国行政处罚法》第六章对罚款和没收违法所得、没收非法财物的行政处罚的执行作了详细规定，其中第四十六条第三款这样规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款，银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。“”补种树木”显然是法律规定的其他行政处罚，但是它又不属于传统行政法理论所归纳的申诫罚、财产罚、资格罚和人身罚分类中的任何一种，行政处罚法不可能对该处罚的履行方式和期限作出规定，而我国现行的《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《林业行政处罚程序规定》以至《山西省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》也均未对“补种树木”的履行方式和期限作出规定。有关法律规定的缺失必然会给行政处罚主体在作出林业行政处罚决定时带来困惑。

三、补种树木费用与补种树木二者之间的关系看似明了实则模糊，“林业主管部门代为补种”存在法律障碍《中华人民共和国森林法》第三十九条第三款规定：“拒不补种树木或者补种树木不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”解读该条款，其意思大致是违法者如果不按照林业行政处罚决定书指定的方式和期限补种树木，或者虽然按照林业行政处罚决定书指定的方式和期限补种树木，但是经检验如果不符合国家有关成活率等规定的，林业主管部门就可以直接代替违法者补种树木，补种树木所需费用由违法者直接付给林业主管部门。

以上条款实际上规定的是行政强制执行，“代为补种”实际上属于间接强制执行中的代履行，但是该条与行政法中关于行政强制执行的规定相抵触。享有行政强制执行权的行政机关必须有法律、法规的明确授权，这类机关目前主要有公安、税务、海关、工商、物价审计、外汇管理等行政机关，林业主管部门和森林公安机关办理林业行政处罚案件并无直接采取强制执行措施的权力，只能向人民法院提出强制执行的申请，由人民法院执行。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的除有正当理由外，人民法院不予受理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”根据以上规定，正确的执行程序应是———拒不补种树木或者补种树木不符合国家有关规定的，在送达违法者林业行政处罚决定书之日起个月期满后180日内由林业主管部门申请人民法院强制执行，人民法院裁定准予强制执行的，雇请林业主管部门组织人员代为补种（补种树木具有历史上曾经存在过的“劳役罚的性质，强制违法者补种树木会侵犯其人身权），所需费用由违法者交付人民法院，人民法院收到违法者交付的补种树木费用后支付林业主管部门，强制执行程序即告终结。

综上所述，补种树木处罚的法律实效不佳，应予废除或变更为责令违法者缴纳一定数量的补种树木款，由林业主管部门结合造林规划，统筹造林。