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[7]刘兴华.公安机关处置群体性事件工作的思考[J].河北公安警察职业学院学报,2005,(03):48~49.

[8]张兆端.农村群体性事件与社会的和谐稳定[J].山东警察学院学报,2005,(05):13~16.

[9]王金沙,陈敏.论群体性事件的预防及处置[J].广东社会科学,2005,(04):159.

⑴法律声明：

⑵位代写代发客户：

【摘要】征地引发的群体性事件是在土地征用过程中利益受损的农民采取常规手段难以维护自身利益的情况下发生的集体越轨行为，严重影响了广大农村乃至整个社会的和谐与稳定。公安机关应对这类事件应当坚持“情报信息主导群体性事件的应对”的理念，找准“维护社会稳定与维护被征地农民的根本利益”的结合点，加强对征地过程的全程监测，及时疏导被征地农民的对立情绪，科学合理地评估事件的性质及发展趋势，控制事件局势，平息群体性事件的事态，恢复正常的社会秩序。

【关键词】公安机关；征地；群体性事件；预防；处置

一、征地引发的群体性事件的本质

(一) 征地引发群体性事件的根本原因

对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。土地一旦被征用，容易造成“种田无地，上班无岗，低保无份”的现象，被征地农民的合法权益受到严重损害。表现在：

①征地造成被征用土地的农民生活艰难。目前，征用土地通常以现金形式进行补偿，补偿的标准尽管有地区差异，但区区1.5~3.5万元就可以割断农民与土地这唯一生产资料的联系。不仅如此，一些地方政府漠视农民的土地权益，强制拆迁与征地，直接造成相当数量的农民没有地种，没有稳定的居所，没有安全感。

②征地造成被征用土地农民面临着就业的难题。当前，我国政府为了解决被征地农民的生活出路问题实行农民市民化政策，即农民土地被征用->转户口->征用单位负责就业(临时工、地代工、正式工等)->分房子->城市人。然而，农民市民化、融入到城市生活的路径存在严重的障碍。融入到城市生活中的核心问题就是就业，通过职业，参与社会分工，进行社会交往，接受城市文明的熏陶。然而作为一个整体，被征地农民在劳动力市场无疑处于弱势地位。目前，对农民来说，企业用人依靠市场原则，制度吸纳已是不可能的；而走经济融合的途径对多数被征地农民也存在很大的困难，许多人还没有做好城市化准备，还没有培养出适合城市化的生活方式和技能。^[1]

③征地造成被征用土地农民面临着社会保障的难题。社会保障作为现代文明国家的一项基本制度，是对公民面临的各种风险、危机的防范保护。受“二元体制”的制约，农民不能享有城市居民所享有的医疗、养老等社会保障，他们的社会保障主要依附于土地等自然资源。在征地过程中，目前普遍实行货币安置政策。而现行的征地价格仅能为被征地农民提供必要的生活补偿，满足不了建立被征地农民养老保障制度的需要，对他们的养老需求则完全没有考虑。因此，农民一旦土地被征用，养老保障便成了他们的后顾之忧。^[2]

(二) 征地引发群体性事件的直接原因

失地农民在遭遇一系列的不公正待遇后，渴望得到社会关注，期盼政府部门的工作给自己的生活带来转机。然而，现实却并非如此，主要表现在以下方面：

①法律、法规的设计不健全，被征地农民合法权益难以得到保障。《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里对“公共利益”的范围缺乏法律、法规的明确界定，使这一宪法原则在现实中难以得到贯彻，甚至成为有些地方政府滥用征收权力、侵害农民权益所借用的依据。

与此同时，具体规范征地、拆迁行为的《城市房屋拆迁管理条例》中的设计也不尽合理。如，政府批准拆迁的前提是相关管理部门同意，以及开发商有拆迁计划、拆迁方案和拆迁补偿资金；至于被拆迁人意愿如何，与政府是否批准拆迁并无关系。该条例更没有考虑被拆迁人在政府批准拆迁之前陈述自己意见和在政府决定拆迁之后通过行政复议、行政诉讼等方式寻求救济的规定。^[3]

②司法难以维护正义，冤情无处申诉。司法的基本任务在于定纷止争，维护公平与正义，所谓“社会正义的最后一道防线”正源于此。然而在实际的征地、拆迁争议与纠纷法律事务中却并非如此。《城市房屋拆迁管理条例》规定被拆迁人可以通过行政裁决和行政诉讼解决问题，但这仅仅限于“拆迁补偿安置”，而不涉及被拆迁人是否同意出卖自己的私有房产而接受补偿安置。在法院审理相关案件时规定得更加具体与明确，如北京市高级法院制定的文件中规定：因以下拆迁事由引起的诉讼，人民法院不予受理：一是对人民政府发布的有关区域性建设决定(土地批租的行政许可)不服，提出诉讼的；二是对人民政府因被拆迁人无正当理由拒绝在裁决确定的拆限内拆迁做出的责令被拆迁人限期拆迁和责成有关部门实施强制决定不服提出诉讼的；三是对房屋拆迁主管部门就拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等内容做出的拆迁公告不服，提出诉讼的；四是拆迁人与被拆迁入就有关安置、补偿、回迁等问题达成协议并已实际履行(含部分履行)，因一方或双方违约产生的纠纷，提出诉讼的，应通知当事人按民事程序解决，当事人坚持起诉的，不予受理。从而导致被征地农民在征地拆迁过程中非“拆迁补偿安置”争议与纠纷，“有冤无处申”。^[4]

③缓解社会矛盾的安全阀被虚置，民愤得不到平息。一个人难免会生病，这本是正常现象，但如果自身没有对疾病的抵抗力、免疫力，也没有渠道借助外力去除疾患，则十分危险。我国政府为了缓解社会矛盾，建立了诸如集会、游行、示威制度，信访制度，社会矛盾的调解等一系列制度、机制。在我们的社会中和平请愿空间缺失的环境下，缓解社会矛盾的信访与调解等一系列制度也难以缓解农民因征地而积蓄的内心不满。据专家调查，通过上访解决问题的只有2%；在上访人群中有90.5%的是为了“让中央知道情况”；88.5%是为了“给地方政府施加压力”。由于涉及到农民生存、就业与保障等根本性的问题，调解制度也是治标不治本。这样，被征地农民就容易从忍受和沉默走到极端的反抗，或是从上访这种温和的抗议方式升级为极端行为。^[5]

(三) 征地引发群体性事件的表现形式

①非法聚众上访。这是被征地农民最常用的利益诉求的集体越轨行为。因征地引发的非法聚众上访的地点一般在交通要道、国家党政司法机关办公地点附近，容易造成交通堵塞、周围群众围观、公共秩序混乱等不利局面，严重的还可以造成冲击党政领导机关、打伤政府工作人员，砸坏办公用具、交通工具等恶性事件。

②非法游行示威。当被征地农民的问题在聚众上访中没有得到满意的解决，或未达到预期目的时，有些被征地农民违反《中华人民共和国集会游行示威法》的有关规定，挥舞着各种标语、口号，进行非法游行示威，甚至到党政领导机关门前静坐、绝食。

③聚众干扰生产。为了引起社会的关注及有关部门的重视，一些被征地农民通过砸毁施工机器、哄抢施工原料和物资的方式阻止施工单位正常施工；有的则采取将老弱病残遗弃在施工工地上，干扰工程进度，但最终目的都是希望以这些方式来改变征地单位以及政府的有关决定。

二、警察应对征地引发的群体性事件的职责分析

(一) 警察应对征地引发群体性事件的误区

①寄希望于公安部门来解决征地引发群体性事件的所有问题。征地引发的群体性事件的表现形式是影响了社会治安，但从引发的原因上看，事件当事人的诉求并非一般性的问题，而是征地农民的生存、就业与社会保障等根本性的利益问题。这涉及到国家法律、政策的设计，涉及到开发商的利益、地方政府的执政理念，涉及到法律、司法救济以及其他利益诉求渠道等多个方面。公安部门因职责所限，不是法律、法规的设计者而是执行者，不对农民提供生产资料、就业以及社会保障。因此，寄希望于公安部门来解决征地引发的群体性事件的所有问题，并从根本上消除其原因，是不现实的。^[3]

②警察权被滥用。公安机关应对征地引发的群体性事件应当在地方党委政府的统一领导下，依照相关法律、法规开展预防和处置工作。实际工作中并非如此，一些地方党委政府受片面追求经济发展效率的错误观念影响，在征地过程中无限使用警察权。个别地方党政领导要求公安部门采取不符合政策、法律的强制措施保护地方政府；被征地农民一旦上访，一些地方党政领导动辄下令公安部门层层设卡予以围堵拦截(上访人员称之为“截访”)，或用各种手段予以收容、遣送，甚至对上访农民进行抄家、没收财物，非法逮捕、关押、拘禁等处理。

③注重出事后的处置。当前公安机关应对征地引发的群体性事件存在“注重出事以后的处置，忽视事前的预警与防控”的现象。一些地方公安机关和民警政治敏感性不强，对征地过程中的纠纷与争执见怪不怪，没有积极主动地收集掌握辖区内征地过程中的不安定因素的情报信息。一些公安机关应对征地引发的群体性事件纯粹出于应景之用，预案缺乏对征地过程中的不稳定事端的分析，处置人员缺乏起码的培训与演练，物资储备贫乏。各种战术、指挥艺术纸上谈兵；一旦发生群体性事件，就在“闹->处置->再闹事>再处置->再反复”的恶性循环中疲于应付，无谓地消耗了大量警力。

(二) 博弈中均衡：保护合法、打击违法

①保持中立。从以上分析可以看出，一方面，征地引发的群体性事件是被征地农民在利益受损的情况下的反应，它的根本目的是维护自身利益；另一方面，征地引发的群体性事件是在常规手段没有达到目标的情况下的一种集体越轨行为，影响了社会稳定。公安机关如果从被征地农民的角度出发，站在维护被征地农民根本利益的立场，容易为被征地农民的现状所感染，在预防和处置类似群体性事件时容易失去最佳时机，甚至难以控制事态，造成局部地区的社会动荡；反之，公安机关如果一味地从维护社会稳定出发，用强力手段应对征地引发的群体性事件，容易激发与被征地农民的矛盾，失去对事态的控制，造成更坏的影响。

当前，公安机关肩负着“巩固人民民主专政、维护社会长治久安、保障人民安居乐业”的历史使命，既不能忽视被征地农民的根本利益，更不能牺牲社会安定团结的大好局面。因此，公安机关应该站在维护被征地农民根本利益的立场，从维护社会稳定大局的高度，科学、合理地应对征地引发的群体性事件。

②有所为、有所不为。公安机关在应对征地引发的群体性事件中应该“有所为、有所不为”，对于被征地农民的正当权利，应当持有敬畏之心，应当在权利的边界止步。只要被征地农民的利益诉求行为不是法律、法规所明确禁止的行为，公安机关就不能进行干预。^[6]

为此，公安机关在应对征地引发的群体性事件中的具体职责为：第一、收集、研判征地过程中的不稳定事端和征地引发群体性事件的动态信息，及时做好防范、化解和处置群体性事件工作；第二，维护现场治安秩序、交通秩序，协助有关部门、单位维护正常的信访秩序，保护党政机关等重点部位及现场工作人员的人身安全，收集并固定征地引发的群体性事件发生现场违法犯罪行为的证据；第三，依法采取相应的强制措施，控制局势，平息事态，恢复正常秩序，对征地引发的群体性事件中违法犯罪人员，以及插手群体性事件的敌对分子，依法打击处理。

三、警察应对征地引发的群体性事件的探讨

(一) 征地引发群体性事件的前期预防举措

①信息预警机制。建立征地过程中不稳定事端及苗头的情况收集、分析研判、预警制度。基层派出所处于与被征地农民联系的最前沿，接触而广、信息灵敏度高、人熟地熟情况熟，应充分发挥其优势，广伸触角，积极主动地广泛收集被征地农民的想法及愿望，从中发现和掌握高质量的预警性信息。对于可能因征地引发不稳定事端的人群做到底数清、情况明、信息灵。同时，定期或不定期召开治安情况分析会，分析研判收集获取的信息。及时将有价值的情报信息向地方党委政府汇报，告知涉事单位、部门做好相应的工作，并利用网络、媒体等渠道，以留言等形式实现警情的定期与不定期通告与通报。

②其他措施。对于可能因征地引发的群体性事件，公安机关还应制定详细的处置预案，储备足够的机动警力以及有一定实战经验的现场对话、谈话人员，准备足够的食品、饮用水等生活用品，以及对讲机、广播器材等和盾牌等非杀份|生警具。^[9]

(二) 征地引发的群体性事件的前期控制措施

①采取监控措施，切实维护被征地农民的合法权益。对征地过程中被征地农民合法权益的保护情况进行监测，对于可能侵害被征地农民权益的行为，被征地农民因征地导致的生活难题、就业难题、社会保障等难题以及可能导致的不安定事端的倾向，应当建议征地单位以及地方党委政府进行科学评估，采取合理的措施切实维护被征地农民的合法权益。

②疏通被征地农民利益诉求的渠道，努力把矛盾化解在基层和萌芽状态。早在1957年，毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中就指出：“凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的方法去解决。”党的十六大明确提出“要正确运用经济、行政和法律等手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面”。为此，公安机关一方面要为被征地农民提供法律服务，尽可能地使被征地农民熟悉征地过程中的相关法律、法规知识；另一方面，要引导被征地农民运用合法的手段如法律武器去捍卫自己的各项利益。同时，要紧密依靠党和政府，督促征地机关依照合法程序征地，给予合理征地补偿；让征地机关领导与被征地农民直接对话，争取快速处置，防止事件蔓延扩大，将问题解决在萌芽状态。^[8]

(三) 征地引发的群体性事件的事中举措

①评估事件发展的趋向。征地引发的群体性事件在事发初期，往往难以判明。为此，公安机关在处置征地引发的群体性事件时应当首先从事件的时间、地点、起因(原因)、人数(规模)、目的(诉求)、对象(指向的目标)等方面进行综合分析，判明事件的性质，分析事件发展的趋势。

②控制事件的局势。首先，进行宣传教育，将事件的参与者与周围群众区分开来。对于因征地引发的群体性事件，根据事件的合理性及合法性可以分为合法渠道进行合理的利益诉求、非法渠道进行合理的利益诉求、合法渠道进行不合理的利益诉求、非法渠道进行不合理的利益诉求等四类。将事件的性质及时告知事件参与人，有利于事件全体参与人员理解事件的真相，避免部分参与人被蒙骗而被他人利用；也利于防止周围群众因同情心理而支援事件导致事态扩大。其次，展开对话。在征地引发的群体性事件处置过程中开展对话就是不让局部利益成为指挥棒，而是在法律的前提下兼顾双方意愿和利益，让各方能够为自己的利益发言。通过平等的对话，加强被征地农民与征地单位、政府相关部门沟通的渠道，协商出一个双方能够接受的方案。公安机关在对话中的角色是秩序维护者，中间调节、劝说人，党政领导人的参谋与助手。但是，对话开展得好坏直接关系到事件处置的好坏。因此，在开展对话时，公安机关应当建议双方由具有一定经验的人员担任对话人，选择好对话的时机，对对话双方进行适当的控制，保证对话的质量和效果。第三，防止敌对分子、势力参与事件，防止打、砸、抢等违法犯罪行为的发生。现阶段被征地农民引发的群体性事件组织化倾向日益明显，事件的聚散进退直接受骨干分子或发起者的影响和控制。对此，公安机关决不能掉以轻心，必须从事件一开始就注意对骨干分子采取侦控手段，自始至终进行严密监视，获取其非法活动的有力证据，审时度势，选准时机，予以揭露和打击。^[9]

③平息事态。第一，关于现场指挥。处置被征地农民引发的群体性事件过程中，由于参与部门多、人员多，必须建立统一的组织指挥，其核心是现场指挥职权的确定。根据以往的工作经验，现场总指挥应以城市公安机关分管治安的领导担任，负责对整个现场的全权指挥。现场总指挥根据基层前期上报的信息、处置人员现场上报的信息、预案信息、上级指令信息、媒体信息以及其他信息进行综合分析，采取相应的紧急措施。第二，关于现场强力处置。对于被征地农民冲击党政首脑机关、重点要害部门和阻断公路、铁路的事件要快速反应，采取有力措施进行控制，适时加以教育和疏导，动之以情，晓之以法。处置工作要以减少损失、避免伤亡、尽快恢复工作秩序和公路、铁路交通为原则，对于因少数不法分子图谋不轨，引起暴乱、动乱的，必须态度坚决，选择最佳时机，采取果断措施，充分运用法律手段予以控制打击，决不能听之任之。

(四) 征地引发的群体性事件的事后措施

事态被平息后的工作与事态平息工作同等重要，“重处置，轻善后”往往会导致本来已经平息了的事件又反复、升级，酿成更大规模的群体性事件。

①及时清理现场，恢复秩序。群体性事件被平息后，公安机关要尽量争取群众的配合，及时清理现场，尽快恢复社会秩序。恢复的重点应是直接危及或影响广大群众生活、工作等切身利益的方面，如排除路障、疏通交通、恢复各方面的供应、保障人员流动的安全等等。

②跟踪事件的后续发展情况。事态被平息后，参与事件人员的对立情绪一时还难以消除，隐患依然存在，要认真抓好以下几个方面的工作：一是公安机关要督促相关部门兑现在处置过程中向群众的承诺；二是要派工作组深入群众中继续做工作，消除误解，争取群众，控制局势，不能让一些骨干人物借机进行煽动、串联；三是对可能导致事态反复的不安定因素要提高警惕，采取措施化解，同时要保持相应处置力量和威慑态势。

③查处违法犯罪行为。对于在征地引发群体性事件中实施打砸抢烧的违法犯罪人员，要依法从严打击；对于有违法违纪行为、直接导致群体性事件发生的干部，也要及时追究其相应的行政或者法律责任。

④从法律上对于因处置群体性事件而损害的合法利益进行救济。公安机关在处置群体性事件时，如果采取的强制措施或现场管制措施造成了公民合法权益的损害或对公民权利造成了不合理的限制，如征用公民的财产未征得公民同意造成损害的，事件平息后，公安机关应当通过现有的法律规定加以补救。作者：周定平

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[3]赵凌.国内首份信访报告获高层重视[N].南方周末,2004-11-04.

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