【摘要】城市规划与房地产开发是城市建设链条上两个相互作用的重要环节，表现为：城市规划指导和调控房地产开发，房地产开发影响和作用于城市规划。文章能通过研究二者之间的互作机制及其协调路径，对于提高城市规划水平和房地产开发效益，促进经济和社会协调发展，具有重要的理论和实践意义。

【关键词】城市规划；房地产开发；关系；协调；对策

1城市规划与房地产开发和谐发展的内在联系

城市规划是城市开发和建设的法定依据，对房地产开发起指导和调控作用。

(1)为房地产开发指引方向。城市规划是一个城市发展纲领和蓝图。它不仅提出市域城乡统筹发展战略，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局方案和建设标准，而且确定中心城区的胜质和规模，提出禁建区、限建区、适建区范围，确定城市的空间布局和土地使用功能，以及重大基础设施和公共服务设施发展目标等，使城市用地结构保持合理比例，引导房地产合理开发，有序开发。

(2)为房地产开发提供信息。城市规划建立在详细调查和科学论证基础之上，对城市性质、人口规模、中心城区空间增长边界、发展时序等，都要进行分析和预测，其中包含大量前瞻性和指导性信息，可供开发商参考。分区规划能够大致框定各居住区、片区、组团用地范围和容量控制指标，这对投资者增强投资信心、明确投资方向、搞好投资决策很有帮助。

(3)为房地产开发提供“卖点”。城市规划确定城市在一定时期内的发展规模和方向，也就基本确定该区域房地产供需状况。城市规划对城市用地进行功能分区，确定用地性质，直接影响地产价值；对房地产空间布局、开发规模、开发强度、开发时序、开发步骤、项目环境、配套设施等，都有具体安排，为房地产开发商选择地段和发展方向提供直接帮助。按此要求进行合理开发，节省投资，降低成本，创建品牌，才能有好的卖点，才能获得更多更好的效益。

(4)为房地产开发提供调控手段城市规划是“政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”^[1]，对房地产开发具有强制性的约束力。通过城市总体规划、近期建设规划、分区规划和控制性详细规划，提出一些强制性内容，对房地产开发起到直接调控作用。既抑制高收益用地的过度膨胀，又保证必要的低收益用地规模；既保持房地产开发的稳步增长，又避免城市无节制地向外延伸，节约和集约利用城市土地。

因此，房地产开发接受城市规划的管理和控制，依规运作，在土地批租、税费等方面获取合法的便利和优惠，能够更好地实现开发目标。

房地产开发是在依法取得国土使用权的土地上进行基础设施、房屋建设行为，对城市规划也产生积极作用和影响。主要体现在：①促进城市规划变成现实。这个过程是一个观念形态变物质形态的创造过程。在此过程中，从工程立项、勘察设计、动迁开发、竣工使用，要经历繁杂程序和较长开发周期。房地产开发在落实城市规划和各项建设的要求上，发挥举足轻重的作用。通过房地产开发，还能回收资金，用于城市建设，成为“实现城市规划的有效手段”^[2]②促进城市规划修订完善。当建成区接近或超过原规划区，新的重大项目设立，行政区划进行新的调整时，都伴随房地产开发，促进规划的调整和修改。房地产业作为一种城市形态的支柱性产业和新的经济增长点，与建筑、建材、冶金、化工等五十多个行业，具有较高的关联度。通过土地和房屋的开发经营，拉动投资，刺激消费，带动和影响很多产业的发展，促进城市产业结构的调整和升级从而改变城市性质；同时，房地产开发受用地经济规律的制约，一方面进行旧城更新，重组优化空间结构，促进城市有机整体协调发展；另一方面进行新区开发，或将城市中心地段的普通住宅用地转为商业用地，或将工厂用地转为住宅用地，或将近郊区农业用地转为居住用地，远郊区农业用地转为工业用地，从而改变城市用地的分布特征，形成新的城市空间结构与产业合理布局的动态平衡。在此过程中，不断有新情况新问题出现，及时反馈到城市规划上来，使城市规划不断充实完善，滚动发展。③房地产开发促进城市规划创新发展。房地产开发是一项实践性很强的活动。它将蓝图变为现实，本身就是一个观念形态变物质形态的再创造过程。这个过程可以积累新的经验，为规划者提供新的理念、新的课题、新的规划标准，促进规划的创新和发展。

从某种意义上说，房地产开发实践水平越高，经验越丰富，对城市规划的影响和作用力越强。房地产开发企业不断运用新的建筑材料、新的施工技术、新的科技成果，进行景观创新、结构创新、环境创新、空间组合创新、社区文化创新，创建大批优质工程和优秀住宅小区，形成品牌效应，为修改和完善城市规划提供很多启示和帮助。

可见，城市规划与房地产开发是城市中彼此衔接的重要阶段和环节，它们之间存在宏观与微观、整体与局部、长期与短期的辩证关系，是后者服从前者，前者兼顾后者，相辅相成的互作关系。把一幅蓝图物化为一块块城市实体，既包含着城市规划对房地产开发经营活动的控制、引导作用，同时也反映出房地产开发对推动实施城市规划的积极效应。^[3]只有巩固和发展二者携手并进的客观基础，做到相互促进、相互协调、和谐发展，才能充分发挥它们的作用和功能。

2城市规划与房地产开发不和谐的外在表现

虽然城市规划与房地产开发存在和谐发展的内在联系，但在市场经济条件下，房地产开发商和城市规划部门的价值观念不同，双方考虑问题的侧重点不同，由此产生矛盾和冲突，直接导致城市规划与房地产开发之间的非协调发展。^[4]城市规划是一种政府行为，以维护公众利益为出发点，强调整体和长远利益，追求经济、社会、环境三个效益的统一，对房地产开发利益有时考虑不多；房地产开发是一种企业行为，以利润为主要目标，追求经济效益最大化，“单纯考虑企业的经济效益和地块本身的经济效益，而忽视全局利益的地区综合利益”。^[5]这种不和谐在一些地方具体表现为：

(1)规划滞后，盲目开发。1978年改革开放以前，规划严重滞后。忽视客观规律，盲目建设，优地劣用，粗放经营现象突出，资源浪费，布局失调。1978年改革开放以后，城市规划工作得到恢复和发展，但仍跟不上房地产开发“热”的程度，出现不少烂尾楼和闲置地。近年在城市化决速发展新背景下，“圈地运动”悄然抬头，“先有建设项目再去考虑规划，以项目来指挥规划是当前较普遍存在的问题”。^[6]一方面，城市周边土地被迅速占用开发，投入大量人力、物力、财力建设新的设施，出现开发“郊区化现象”；另一方面，城市中心还有大量设施和土地闲置浪费，出现城市“空置化现象”。

(2)管控不力，违规开发。《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规，对城市规划与房地产开发的双边行为，都有明确规定，但执行不力。有的无视城市规划的权威性、严肃性，突破规划底线，扩大开发规模；有的“偷梁换柱”，非法占地人市；有的过度开发，对生态环境、历史文化、城市景观产生负面影响。如人为造成的地上水土流失，地下水资源枯竭，绿色空间被蚕食，历史文物建筑被拆除，城市景观风貌被破坏等，都与“管理水平不高”，“监管措施不力”，“城市规划调控能力不强”^[7]有关。

(3)回应不灵，无序开发。城市规划一般根据城市人中发展规模、人均用地指标确定用地面积，划定建设边界，编制土地规划，进行功能区布局，偏重编制“最终蓝图”，周期较长，更新缓慢，且不完善。有的规划理念贫乏，人文关怀欠缺，对科学性、前瞻性、民主性重视不够，可操作性、动态性不强，缺乏必要的弹性和应变能力。对房地产开发过程中出现的突发事件，不能灵活回应，提供及时指导和帮助；对房地产开发带来的一些作用和影响，未能适时反馈，做出必要的呼应。于是，片面追求经济效益的无序开发盛行，而非盈利的公共服务设施等开发受到冷落。

(4)干预不当，随意开发。政府在城市规划与房地产开发中功不可没，但有的地方政府行为仍不能够规范。比如违反城市规划原则育目决策，非法干预城市规划审批，过多直接插手土地市场操作，片面追求“政绩”。有的片面强调招商引资的需要，强调投资者意愿与困难，以发文、开会等简单形式，轻易决定建设项目的地点和规模；有的随意提高建筑密度和容度和容积率，随意改变用地性质，改变已制定的城市规划，造成规划部门操作被动；还有一些“官办开发商”非法牟取暴利，影响城市规划和房地产市场健康发展。

3促进城市规划与房地产开发和谐发展的对策措施

如何协调城市规划与房地产开发之间的矛盾，促进二者形成良性互动机制，实现和谐发展，成为当前城市规划界和房地产业界亟待解决的问题。笔者认为，构建互作和谐机制需要注重以下几点：

3.1运用科学发展观指导双边协调

科学发展观的核心是以人为本，全面、协调、可持续发展。这是建设经济强国、构建社会主义和谐社会的根本指针，也是我们协调城市规划和房地产开发矛盾的指导思想，以及建立二者协调机制的基础和前提。一方面，要“坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则”^[3]，编制好城市规划，正确引导和带动房地产开发；另一方面，房地产开发也要按照城市规划的要求，进行合理开发、科学开发。前者要兼顾后者，后者要服从前者。既不宜过分强调长远利益，失去经济发展的机会，又不可过分强调短期效益，损害城市公众利益，影响城市未来发展，尽量在环境效益、社会效益、经济效益上达成一致，要强调专家论证的科学性和独立性，注意听取来自房地产开发方面的意见和建议，提高公众参与度和决策的正确性，真正体现城市规划的综合性、全局性特点，实现城市规划与房地产开发良性互动、和谐发展。

3.2运用政策和法律手段加强双边制控

城市规划与房地产开发相关政策和法律条文不少，但执行不力。因此，要建立和完善监管系统，建设一支政治强、业务精、作风硬的执法监管队伍，针对城市规划和房地产开发中出现的新情况新问题，加强执法监管。在城市规划方面，主要监管是否依法修编和执行规划。建立和完善管理制度，如“七线”[红线(城市道路)、绿线(城市公共绿地)、蓝线(城市水面)、紫线(历史文化街区)、黑线(市政管网)、橙线(轨道交通)、黄线(地下文物)]控管制度、专家评审制度、联席会议制度、公众参与制度、网上监督制度等，推进决策的民主化、公开化、法制化，杜绝暗箱操作，维护城市规划的严肃性和权威性。在房地产开发方面，要强化市场监管，严肃查处各种违法违规行为。合理运用经济杠杆，对房地产市场和整个经济运行状况进行调控。调整土地供应结构，控制建设规模和用地规模，抑制不合理需求，弥补市场失灵和缺陷。同时，综合调控城市建设，引导开发投资，抑制房价过快上涨势头，促进住房合理消费，保障大多数人对住房的迫切需要，形成有序开发、规范管理、良性发展的局面。

3.3运用相互反馈、上下结合的方法促进双边回应

一方面，要完善规划理论体系，改进规划技术和方法，提高城市规划的适用性，打破过去那种终极的、理想的、刚性过强的做法，积极探索城市规划与房地产开发相适应的新形式，对城市规划不断进行调整、补充和完善，灵活回应房地产开发过程中出现的新情况、新问题，增强城市规划的弹性和应变能力，寻求城市规划对城市系统各要素的综合平衡；另一方面，建立和完善房地产市场的预警监测体系，加强对建设用地供应、土地价格变动情况的监测分析，为城市规划提供及时、全面、准确、透明的市场信息，从而促进城市规划质量和水平不断提高。要尽快取消土地市场“双轨制”，实现土地使用权转让的市场化，发挥地价对房地产开发的积极作用，提高综合协调的整体效益。积极开展对规划方案建设后效的评价，通过及时反馈，有效调整规划和决策，以更加理智、更加审慎的态度，尽量减少规划与建设的失误。此外，要改革城市管理体制，创新城市运行机制，促进城市规划在建设和管理中发挥更大的作用。

3.4发挥政府职能作用，增强双边关联

在市场经济条件下，政府要推动规划设计和房地产市场的发展，必须将自己的行为建立在发挥市场主体作用基础之上，使工作手段成为市场作用的助推器，而不是取代市场的力量。既要将工作重点真正转移到组织、协调、监管、服务、研究上来，合理配置资源，满足社会公共需要实现社会公平与安定；又要将行政行为置于法律监督之下，尊重和保护企业经营自主权，减少和避免不必要的行政干预，提高依法行政的能力和水平。城市建设中的一些重要环节，例如，市政规划设计与投资建设，土地使用有偿转让与无偿划拨，旧城改造与新区开发等都需要政府发挥作用，强化全局观念、群众观念、公共利益观念，处理好全局与局部、长远与近期、需要与可能、效率与公平的关系，全力打造服务型、高效型、廉洁型政府，推进规划设计和房地开发产业增强关联、协同发展。作者：程炼

参考文献:

[1]建设部.城市规划编制办法[EB/OL]. http://www.cin.gov.cn.

[2]王新军,苏小波.从土地闲置看城市规划与房地产开发的关系[J].住宅科技,2005,(11):12.

[3]谢晖.城市规划与房地产开发的协调机制研究[J].经济地理,2003,23(3):393.

[4]王家庭.我国城市规划与房地产开发的非协调发展对策研究[J].城市,2005,(2):22.

[5]李虎春.城市规划与房地产开发的协调发展[J].云南民族学院学报(哲学社会科学版),2002,19(6):64.

[6]王家庭.我国城市规划与房地产开发的非协调发展[J].统计与决策,2006,(7):129.

[7]毛蒋兴.城市规划与房地产开发互动探析[J].城市管理,2005,(6):43.

中国代写行业联盟（中国写作发表网）www.xzfbw.com

2020年6月28日